Les fonctions et pouvoirs du Haut représentant, d’après le Traité de Lisbonne

 Le « haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité » - selon sa nomination officielle (en abrégé le Haut représentant ou HR) - a trois Fonctions essentielles, définies par le traité :
- Il « conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union. Il contribue par ses propositions à l'élaboration de cette politique et l'exécute en tant que mandataire du Conseil. Il agit de même pour la politique de sécurité et de défense commune » ;
- Il « préside le Conseil des affaires étrangères » ;
- Il « est l'un des vice-présidents de la Commission. Il veille à la cohérence de l'action extérieure de l'Union. Il est chargé, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union. Dans l'exercice de ces responsabilités au sein de la Commission, et pour ces seules responsabilités, le haut représentant est soumis aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission, dans la mesure où cela est compatible avec les paragraphes 2 et 3. » (Article 18-2, 3, 4 TUE).

Il « participe » aux travaux du Conseil européen, mais n’en est pas membre, contrairement au président de la Commission européenne (article 15 TUE).

De fait, son statut est complexe : il est membre de la Commission à part entière mais a un statut propre en dehors de celle-ci. Il a des fonctions multiples, qui lui sont propres, qu’il exerce en solo ou de façon « conjointe » à la Commission européenne. On peut classer ces différents pouvoirs en sept catégories : initiative, gardien des principes et acteur du consensus, exécution de la PESC, gestion de la PeSDC, chef du service diplomatique, représentation extérieure et action auprès des organisations internationales, information et consultation du Parlement européen

1. Pouvoir d’initiative

Le HR « pour le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, et la Commission, pour les autres domaines de l'action extérieure, peuvent présenter des propositions conjointes au Conseil. »  (article 22-2)

En tant que président du Conseil des affaires étrangères, le HR « contribue par ses propositions à l'élaboration de la politique étrangère et de sécurité commune ». (article 27-1)

Seul ou avec le soutien de la Commission, comme tout État membre, le HR « peut saisir le Conseil de toute question relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et soumettre, respectivement, des initiatives ou des propositions au Conseil. » (article 30-1)

Convocation en urgence du Conseil. « Dans les cas exigeant une décision rapide, le haut représentant convoque, soit d'office, soit à la demande d'un État membre, dans un délai de quarante-huit heures ou, en cas de nécessité absolue, dans un délai plus bref, une réunion extraordinaire du Conseil. »  (article 30-2 TUE)

Mise en place du service diplomatique. « Le Conseil statue sur proposition du haut représentant, après consultation du Parlement européen et approbation de la Commission. »  (article 27-3 TUE)

Représentants spéciaux. Il propose au Conseil de « nommer un représentant spécial auquel est conféré un mandat en liaison avec des questions politiques particulières. Le représentant spécial exerce son mandat sous l'autorité du haut représentant. »  (article 33 TUE)

Avis du COPS. Il « peut demander au COPS un avis sur la situation internationale » (comme le Conseil ou le COPS).  (article 38 TUE)

Négociation d'accords internationaux. Le HR « lorsque l'accord envisagé porte exclusivement ou principalement sur la politique étrangère et de sécurité commune, présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant l'ouverture des négociations et désignant, en fonction de la matière de l'accord envisagé, le négociateur ou le chef de l'équipe de négociation de l'Union ». Le même processus se produit lorsqu’il y a suspension de l’accord. NB : le Parlement européen est « immédiatement et pleinement informé à toutes les étapes de la procédure ». (article 218-3 TFUE)

Sanctions d’un État tiers. Le HR peut proposer, de façon conjointe avec la Commission « l'interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers ». (article 215-1 TFUE)

Clause de solidarité. « Les modalités de mise en œuvre par l'Union de la clause de solidarité sont définies par une décision adoptée par le Conseil, sur proposition conjointe » de la Commission et du haut représentant. (article 222 TFUE)

Période transitoire (déclaration 8). Le haut représentant doit « prendre, en consultation avec la présidence semestrielle suivante, les mesures concrètes nécessaires qui permettent une transition efficace des aspects matériels et organisationnels de l'exercice de la présidence du Conseil européen et du Conseil des affaires étrangères. »

NB : Les décisions au Conseil sont normalement adoptées à l’unanimité sauf dans pour les décisions d’application (article 31-2 TUE) :

- « décision qui définit une action ou une position de l'Union sur la base d'une décision du Conseil européen portant sur les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union » ;

- « décision qui définit une action ou une position de l'Union sur proposition du haut représentant présentée à la suite d'une demande spécifique que le Conseil européen lui a adressée de sa propre initiative ou à l'initiative du haut représentant » ;

- « toute décision mettant en œuvre une décision qui définit une action ou une position de l'Union » ;

- nomination d’un représentant spécial.

2. Gardien des principes et acteur du consensus

« Les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l'Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent l'action de l'Union dans ce domaine. (Ils) œuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s'abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l'Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales. Le Conseil et le haut représentant veillent au respect de ces principes. » (article 24-3 TUE)

« Le Conseil et le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité veillent à l'unité, à la cohérence et à l'efficacité de l'action de l'Union. » (article 26-2 TUE)

« Si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale vitales et qu'il expose, il a l'intention de s'opposer à l'adoption d'une décision devant être prise à la majorité qualifiée, il n'est pas procédé au vote. Le haut représentant recherche, en étroite consultation avec l'État membre concerné, une solution acceptable pour celui-ci. En l'absence d'un résultat, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue d'une décision à l'unanimité. » (article 31-2 TUE)

3. Pouvoir exécutif de la PESC

« La (politique étrangère et de sécurité commune) est définie et mise en oeuvre par le Conseil européen et le Conseil, qui statuent à l'unanimité, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. (…) Elle est exécutée par le haut représentant et par les États membres, conformément aux traités. » (article 24-1 TUE)

PESC. « La politique étrangère et de sécurité commune est exécutée par le haut représentant et par les États membres, en utilisant les moyens nationaux et ceux de l'Union. » (article 26-3 TUE)

Décision du Conseil et du Conseil européen. Le HR « assure la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil européen et le Conseil ». (article 27-1 TUE)

  Présidence du COPS et des groupes de travail. « La présidence du COPS est assurée par un représentant du haut représentant. » Idem pour la présidence des organes préparatoires de la formation des affaires étrangères. (déclaration 8)

4. Gestionnaire de la PeSDC

Coordination des opérations PeSDC. « Sous l'autorité du Conseil et en contact étroit et permanent avec le comité politique et de sécurité, (il) veille à la coordination des aspects civils et militaires de ces missions. » (article 43 TUE)

Mission menée par certains Etats membres. Les États membres concernés « en association avec le haut représentant, conviennent entre eux de la gestion de la mission. » (article 44-1 TUE)

Règles du fonds de lancement. Il propose au Conseil, qui l’adopte à la majorité qualifiée, « les décisions établissant: les modalités de l'institution et du financement du fonds de lancement, notamment les montants financiers alloués au fonds; les modalités de gestion du fonds de lancement; les modalités de contrôle financier. »

« Lorsque la mission envisagée, conformément à l'article 42, paragraphe 1, et à l'article 43, ne peut être mise à la charge du budget de l'Union, le Conseil autorise le haut représentant à utiliser ce fonds. Le haut représentant fait rapport au Conseil sur l'exécution de ce mandat. » (article 42 TUE)

NB : le fonds de lancement est destiné à financer des actions préparatoires des missions de défense.

Avis sur la coopération structurée permanente. « Les États membres souhaitant participer à la coopération structurée permanente, (…), notifient leur intention au Conseil et au haut représentant. » Le HR est aussi consulté sur la décision du Conseil d’établir la coopération structurée permanente. Il est tenu informé de toute adhésion ultérieure. (article 46 TUE)

Avis sur les coopérations renforcées. « La demande des États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune est adressée au Conseil. Elle est transmise au haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui donne son avis sur la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union, ainsi qu'à la Commission, qui donne son avis, notamment sur la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec les autres politiques de l'Union. Elle est également transmise au Parlement européen pour information ». (article 329-2 TFUE)

Toute demande d’adhésion ultérieure est également « notifiée » au haut représentant (article 331-2 TFUE).

5. Chef du Service diplomatique

Organisation. « Dans l'accomplissement de son mandat, le haut représentant s'appuie sur un service européen pour l'action extérieure. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux. L'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure sont fixés par une décision du Conseil. » (article 27-3 TUE)

Autorité. « Les délégations de l'Union sont placées sous l'autorité du haut représentant. Elles agissent en étroite coopération avec les missions diplomatiques et consulaires des États membres. (article 221 TFUE)

Mise en place (Déclaration 15) « dès la signature du traité de Lisbonne, le secrétaire général du Conseil, Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, la Commission et les États membres devraient entamer les travaux préparatoires relatifs au Service européen pour l'action extérieure ».

6. Pouvoir de représentation et action auprès des Organisations internationales

De façon générale, le HR « représente l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Il conduit au nom de l'Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l'Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales ». (article 27-2 TUE)

Coordination dans les organisations internationales. « Les États membres coordonnent leur action au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils défendent dans ces enceintes les positions de l'Union. » C’est le haut représentant qui « assure l'organisation de cette coordination. » (article 34-1 TUE)

Présentation de la position de l’UE au Conseil de sécurité de l’ONU. « Lorsque l'Union a défini une position sur un thème à l'ordre du jour du Conseil de sécurité des Nations unies, les États membres qui y siègent demandent que le haut représentant soit invité à présenter la position de l'Union. » (article 34-2 TUE)

Gestion des accords avec les autres organisations. « L'Union établit toute coopération utile avec les organes des Nations unies et de leurs institutions spécialisées, le Conseil de l'Europe, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et l'Organisation de coopération et de développement économiques. L'Union assure, en outre, les liaisons opportunes avec d'autres organisations internationales. » C’est « le haut représentant et la Commission » qui sont « chargés de la mise en œuvre » de cet article. (article 220 TFUE)

7. Information ou consultation du Parlement européen

PESC. Il « consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune et l'informe de l'évolution de ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération. » (article 36 TUE)

Débat. Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l'intention du Conseil et du haut représentant. Il procède deux fois par an à un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune.

Coopérations renforcées. « La Commission et, le cas échéant, le haut représentant informent régulièrement le Parlement européen et le Conseil de l'évolution des coopérations renforcées. » (article 328-2 TFUE)

Statut

1. Nomination. Le HR est nommé par le « Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, avec l'accord du président de la Commission. Le Conseil européen peut mettre fin à son mandat selon la même procédure. »  (article 18-1)
2. Approbation du Parlement. Le HR est soumis, comme les autres membres de la Commission, « en tant que collège, à un vote d'approbation du Parlement européen ». (article 17-7 TUE)
3. Démission. Le HR présente sa démission, conformément à la procédure prévue à l'article 18, paragraphe 1, si le président le lui demande » « En cas de démission volontaire, de démission d'office ou de décès, (il) est remplacé, pour la durée du mandat restant à courir, conformément à l'article 18, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne. » (articles 17-6 TUE, 246 TFUE)
4. Censure. En cas de motion de censure, le HR démissionne « des fonctions qu'il exerce au sein de la Commission » mais pas de celles qui lui sont propres (conduite de la PESC, présidence du Conseil des affaires étrangères…). (articles 17-8 TUE, 234 TFUE)
5. Démission d’office. « Tout membre de la Commission, s'il ne remplit plus les conditions nécessaires à l'exercice de ses fonctions ou s'il a commis une faute grave, peut être déclaré démissionnaire par la Cour de justice, à la requête du Conseil, statuant à la majorité simple, ou de la Commission. » (article 247 TFUE)
6. Rémunération. C’est le Conseil qui « fixe les traitements, indemnités et pensions » du haut représentant (comme du président du Conseil européen, du président de la Commission, des membres de la Commission, des présidents, des membres et des greffiers de la Cour de justice de l'Union européenne et du secrétaire général du Conseil). (article 243 TFUE)