Bruxelles2
(L'Europe de la Défense)

Le travail mené par l’UE sur les concepts militaires continue (lire aussi histoire de concepts). Le Comité militaire de l’UE a ainsi adopté en septembre un programme complet jusqu’à 2011. (Un document que je n’avais pas eu le temps de détailler jusqu’ici ; le long trajet en avion vers l’Océan indien m’en a donné l’occasion). Rappelons que c’est l’État-Major de l’UE qui prépare la planification militaire à deux niveaux : politique et stratégique et dans certaines circonstances au niveau militaire stratégique.

Le concept d’opérations extérieures de l’UE. Un concept cadre sur le déploiement d’opérations militaires conduites par l’UE (Expeditionary Operations lead UE) — ainsi que des concepts dérivés concernant les composantes « terre », « mer », air » — doivent être préparés. Seul un concept général, estiment en effet les militaires, peut couvrir le spectre complet pour le déploiement, l’exécution des missions. Actuellement, un concept cadre existe pour la réponse rapide mas pas dans le cas d’une réponse militaire standard. Ces concepts devront être complétés par plusieurs études menées par l’Agence européenne de défense : sur la puissance aérienne déployable (Deployable Air Power), sur l’établissement maritime (Sea Basing), sur la récupération de personnel (Personnel Recovery).

D’autres concepts et travaux doivent être menés : un concept cadre pour la protection de la force, des études de l’AED sur les dispositifs anti-missiles terre-air (MANPADS ou système antiaérien portable), la coordination des mesures anti-IED (engins explosifs improvisés) avec la défense missile aérienne de théâtre (TAMD) et, éventuellement, les mesures anti-mines dans les zones littorales maritimes. Le concept de la puissance aérienne déployable et la composante de réaction rapide Air doivent fournir le cadre de la mise en vigueur de la base opérationnelle de déploiement (DOB) de l’Eufor. Un document de l’État-Major doit sortir en novembre 2009.

L’étude sur l’interopérabilité menée par la la task force « headline goal » de l’État major, ne pourra pas se conclure avant l’automne 2009. Mais déjà émerge la nécessité de travailler différents concepts complémentaires, par exemple sur les opérations de sécurité maritime.

Au niveau du planning, si le concept sur les opérations spéciales est terminé, celui sur le TAMD a été reporté au plus tôt au 2e trimestre 2010 quand les concepts « de protection de force » et « d’opérations extérieures » seront prêts.

D’ici la fin de l’année, quatre concepts clés – rédigés par l’État-major - doivent être terminés : les implications opérationnelles sur une approche globale (Operating Implications of a Comprehensive Approach - OICA), les opérations expéditionnaires, la protection de la force, opérations de réseau informatique (CNO). Une série de concepts militaires seront rédigés : mise en vigueur de la base opérationnelle de déploiement aérienne (fin 2009), usage de la force (début 2010), réaction rapide maritime et aérienne (mi-2010), récupération du personnel (début 2e trimestre 2010), Sea basing, C Manpad et Deployable Air power (1er trimestre 2010)

Coté instructions permanentes, doivent être finalisés celle sur le Quartier général de l’UE et le quartier général d’opérations (OHQ) (mi-2010), puis le FHQ (fin 2010), et enfin le manuel de gestion de crise de l’État-Major (début 2e trimestre 2010).

Enfin, une série de réflexions est entamée pour adapter l’État-major à la nouvelle donne institutionnelle: nouvelles structures et responsabilités du secrétariat du Conseil, ainsi que débat sur la connexion civilo-militaire...

Finalement les discussions sur le Service européen d'action extérieure (EEAS en abrégé anglophone) auront été assez rapides (cf. premières vues). Les 27 Ministres des Affaires étrangères sont ainsi tombés d'accord sur le rapport de la présidence destinant les contours du futur service diplomatique de l'UE. Ce rapport qui fait une dizaine de pages vaut le coup d'être lu, et relu. Car il ne faut pas se cacher : c'est bien une nouvelle structure "sui generis" qui voit le jour (le mot "institution" serait sans doute trop fort). Et, depuis la Banque centrale européenne, l'UE n'avait pas créé de nouvelle structure.

Son rôle : assister le "Haut représentant de l'UE pour la politique étrangère" dans l'exécution de son mandat, mais également assister le (nouveau) président du Conseil européen et les membres de la Commission dans leurs fonctions respectives. Le Service sera organisé par "desk" géographique ainsi que des directions horizontales (défense, droits de l'homme...). Le service diplomatique couvrira également les pays candidats à l'UE mais l'élargissement restera de la responsabilité de la Commission (sous la direction du Commissaire responsable pour l'élargissement). De même le Commerce et la politique de Développement resteront sous la compétence des Commissaires et DG respectifs.

Une organisation "sui generis". Le Service diplomatique est un service "sui generis" séparé par nature du secrétariat du Conseil et de la Commission. Il doit avoir une autonomie en termes de budget administratif et de gestion de son personnel. Son statut organisationnel doit refléter et soutenir son rôle et ses fonctions uniques dans le système de l'UE. Le Haut représentant proposera donc le budget du service dans une section séparée du budget de l'UE (sous l'intitulé V). Les règles budgétaires habituelles seront d'usage.

La gestion de crises, intégrée, avec ses spécificités. C'est le point important pour la PESD. Celle-ci ne sera pas scindée comme on pouvait le craindre. Ainsi la (nouvelle) direction de planification et de gestion de crises (CMPD), la Capacité de conduite et de planification civile (CCPC/CPCC ou Etat-Major civil de crise) ainsi que l'Etat-Major militaire (EUMS) seront parties prenantes du nouveau service, en tenant compte de leurs spécificités. Il en sera de même avec le centre de renseignements (SitCen) de l'UE, avec des précisions particulières pour lui permettre de fournir ses services aux autres institutions (Conseil européen...). En revanche, on ne sait pas si le Centre satellitaire de l'UE à Torrejon, l'Institut d'études de sécurité à Paris et le Collège européen de défense lui seront rattachés. Ce serait logique. Mais ce n'est pas formellement acté.

Un Budget en grande partie cogéré avec la Commission. Le Haut représentant disposera du budget PESC et de l'Instrument de stabilité - qui continueront d'être gérés d'un commun accord entre le Conseil et la Commission. La division du travail entre le service diplomatique et les services de la Commission notamment pour l'utilisation des lignes budgétaires géographiques et thématiques (Fonds européen de développement FED, Instrument de voisinage, Instrument européen pour la démocratie et les Droits de l'homme, instrument pour la Coopération nucléaire, Instrument de stabilité...) sera fixée rapidement « d'ici la fin 2009 ». La programmation et la mise en vigueur de ces budgets feront l'objet de consultations entre le Haut représentant et les services concernés de la Commission. La proposition finale continuera d'être adoptée par le Collège des commissaires.

Le Parlement associé a minima. Le Haut représentant consultera régulièrement le Parlement européen sur les aspects de la PESC/PESD. Mais rien de plus (contrairement aux revendications du Parlement européen, j'y reviendrai).

Services. Le service diplomatique inclura un nombre limité de fonctions de soutien vital (sécurité, technologies de l'information, gestion des ressources humaines), ainsi qu'un petit service juridique spécifique. Mais afin de garder une "efficacité des coûts", il disposera des autres services du Conseil ou de la Commission (service juridique, service de traduction). Les délégations de la Commission vont devenir des délégations de l'Union sous l'autorité du Haut représentant, et parties prenantes de la structure du service diplomatique.

Un personnel tripartite. Le personnel viendra de trois institutions : le secrétariat général du Conseil, la Commission et les Etats membres. Ces trois catégories de personnel devront être traitées à égalité, et être éligibles à assumer toutes les positions sous des conditions équivalentes. Le personnel des Etats membres aura le statut des agents temporaires (sous les règles des conditions d'emploi pour les autres agents). avec les mêmes droits et obligations. Un équilibre entre les différentes catégories devra être assuré. A terme le personnel venant des Etats membres devra représenter au moins un tiers des effectifs. Le Haut représentant sera l'autorité investie du pouvoir de nomination. Le recrutement devra être effectué selon une procédure transparente, basée sur le mérite, avec l'objectif d'assurer (également) un équilibre géographique, et l'équilibre hommes femmes. Un système de rotation sera assuré : tout d'abord, à l'intérieur du service, entre le quartier général et les délégations ou entre les services du quartier général ; ensuite, entre le Service et les services diplomatiques nationaux; enfin, "si possible", avec les autres services de la Commission ou du secrétariat général du Conseil.

Recrutement limité au minimum. Autant que possible, l'établissement du Service devra être guidé par le principe de la neutralité budgétaire (du rapport coût efficacité. "Toutes les opportunités de rationalisation" devront être utilisées, au besoin la transformation de postes temporaires de la Commission ou du secrétariat du Conseil.

Mise en place par étapes. Comme indiqué, ce service ne fonctionnera pas tout de suit à plein régime. Trois étapes sont prévues. Une première période (préparation) s'étendra entre l'entrée en vigueur du Traité et l'adoption de la décision sur l'organisation et le fonctionnement du Service. Le haut représentant devra soumettre sa proposition dans l'idée de terminer le processus en avril 2010. Ce qui suppose de devoir s'activer... Outre les services de la Commission et du Conseil, une "petite équipe préparatoire" composée de membres de la Commission, du secrétariat du Conseil et des Etats membres, soutiendra le Haut représentant. La deuxième étape (montée en puissance) commencera à partir de l'adoption de la décision du Conseil jusqu'aux alentours de 2012, d'adoption de "vitesse de croisière", où un premier rapport sur l'organisation du service devra être fait. La troisième étape durerait jusqu'en 2014, permettant d'établir un point sur le fonctionnement du service. Cette révision inclura l'objectif du Service, ainsi que le rôle des délégations dans les affaires consulaires (on sait que c'est une revendication du Parlement européen).

Le général français, Henri Bentégeat, qui est le conseiller militaire de Javier Solana et préside le comité militaire depuis bientôt trois ans, quitte ses fonctions en novembre. Nous avons pu mener une longue conversation qui nous a emmené sur les rivages de la PESD, son sentiment au terme de près de trois ans de présidence du comité militaire de l’UE, ses étonnements (« voir des civils au sein des militaires », ses convictions (nous sommes utiles », « l’approche globale est l’atout de l’Europe », « le civilo-militaire est l’avenir de la PESD »), ses idées pour le futur (« les battlegroups seront utilisés », il faut dès le début planifier le civil dans nos actions militaires » et vice-versa). Et surtout une idée force : un QG permanent peut voir le jour mais il faut d’abord résoudre la question « psychologique » avec l’OTAN et les Etats-Unis. Pour cela un "QG civilo-militaire paraît une meilleure solution plutôt qu’un (simple) QG militaire.

• LA PESD est-elle vraiment utile. Nous avons déjà l’OTAN, d’un côté, l’ONU de l’autre ?

Quand je suis arrivé, je n’étais pas un Européen convaincu, tout simplement car j’ai passé plus de temps à l’OTAN. J’ai donc découvert. Et aujourd’hui, je peux le dire : ce que nous faisons était utile. Tout le monde y gagne : la communauté internationale à qui on apporte une réelle souplesse ; et chacun de nos pays qui en tire davantage d’interopérabilité et de complémentarité. Quant à dire que nous dupliquons l’Otan, nos structures militaires européennes sont tellement légères (200 militaires) que la question ne se pose même pas.

• C’est le sentiment de tous ?

Tout représentant qui quitte le Comité militaire pense cela : nous sommes utiles. Plus généralement, je vois que, peu à peu, les attitudes changent. Il y avait une division traditionnelle entre ceux qui étaient pour la PESD, ceux qui y étaient hostiles, et les nouveaux venus. On a vu la France bouger (en revenant dans les commandements intégrés de l’Otan). Ceux qui avaient des craintes pour l’Otan ont une attitude plus ouverte. C’est un amiral britannique, à partir d’un QG britannique, qui commande notre opération-phare, Atalanta (anti-piraterie au large de la Somalie). Les nouveaux pays ont commencé à s’intéresser et à participer de plus en plus ; l’exemple, c’est la Pologne qui a parfaitement intégré la complémentarité, participe à toutes les opérations, sans pour autant renoncer à ses convictions.

• Durant ces années, vous voyez une progression de l’Europe de la défense ? Où sont les lacunes ?

Dans les capacités militaires et la conduite des opérations, nous avons progressé, mais moins qu’espéré. Quand je suis arrivé, ni les Quartiers généraux de Rome (Italie), ni celui de Larissa (Grèce) n’étaient opérationnels. Aujourd’hui, nous avons cinq Quartiers généraux opérationnels. Le centre de planification (à Bruxelles) est désormais opérationnel. Avec 10 officiers planificateurs en plus, ce n’est pas une révolution mais c’est déjà un acquis. En revanche, nous n’avons guère fait de progrès en matière de capacités, même si le travail de l’Agence européenne de défense reste important. D’une certaine façon, la crise économique, les difficultés budgétaires des pays européens pourraient faire évoluer cette situation.

• Malgré ces progrès, l’Europe n’a pu intervenir au Congo ? Incapacité d’agir ou blocage politique ?

C’est simple. Une partie des États membres était favorable à une intervention militaire européenne et une autre estimait que cela présentait plus de risques que d’avantages. Mais il n’y avait pas que les États à être divisé. A la Commission européenne, aussi, il y avait des avis très divergents entre ceux qui était pour l’intervention – les gens d’Echo (l’Office européen d’aide humanitaire) —, et ceux qui étaient plutôt contre — ceux de la DG Développement. Nous avions tous un grand souci humanitaire, une nécessité d’agir, mais de sérieuses interrogations sur la nécessité d’utiliser l’outil militaire.

• Mais vous étiez pour l’intervention ?

Oui. Mais quand je regarde rétrospectivement, la solution locale avec le Rwanda s’est révélée plus intéressante. J’en parle avec d’autant plus de liberté que j’étais plutôt pour une intervention militaire. Les conditions d’interventions étaient telles – notamment avec l’absence de piste d’atterrissage pour les gros porteurs à Goma et la nécessité de « tout faire » avec des C130 et des Transall - que c’aurait été calamiteux. Le temps que l’on se déploie, la situation aurait été transformée. Et on n’aurait pas pu remplir la mission d’urgence et on aurait pu se retrouver entre deux feux. En fait, quand je regarde a posteriori, notre absence a involontairement facilité l’accord Congo Rwanda, les a acculés à trouver un accord. Comme quoi l’intervention militaire n’est pas toujours la meilleure des solutions.

• On peut se poser tout de même la question de l’utilité des Battlegroups, les Nordiques se la posent en tout cas ?

Il ne faut pas tirer de conclusions sur l’employabilité / la déployabilité des battlegroups du fait qu’on n’a pas pu les utiliser pour le Congo. Je suis tout à fait convaincu que le jour où il y aura une urgence sur un lieu où tous les Européens seront concernés – au Moyen Orient où les Européens ont sensibilité -, le battlegroup sera déployé. Il ne faut surtout pas remettre en cause leur utilité alors qu’il existent depuis 2 ans1/2 à peine (*).

C’est un faux procès que l’on fait aux Battlegroups : si on les utilise pas, ils vont mourir. C’est vrai ça coûte cher. Mais c’est une formidable assurance. Et une assurance coûte cher. Mais les bénéfices sont énormes en cas de vrai pépin, de situation d’urgence. On ne peut pas faire l’impasse dessus.

Et ce qu’on oublie c’est leur utilité dans la transformation de nos armées. Ces battlegroups sont extrêmement utiles pour accroître l’interopérabilité de nos forces, résoudre des problèmes fondamentaux comme le transport aérien rapide, car tous les processus de certification sont maintenant standardisés. Les battlegroups constituent aussi une capacité réelle et sérieuse d’intervention. En cela, ils sont un élément de notre politique extérieure.

Maintenant accroître la souplesse d’emploi et la flexibilité c’est légitime, il ne faut pas se retrouver prisonnier de concept et procédures.

• Si vous deviez définir le « créneau » de l’Europe de la Défense, vous le définiriez comment ?

Je vois un bel avenir pour l’Europe en matière de gestion de crises, dans l’approche globale, la gestion civilo-militaire. Nous avons énormément progressé. En Bosnie-Herzégovine, les deux missions (militaire et civile) se déroulent sous l’égide du représentant spécial de l’Union européenne. Pour l’opération au Tchad, il y a eu un effort d’intégration : dès le début, la Commission européenne a participé à la planification de l’opération : pour le financement du retour des déplacés dans leur village, de la formation de police, etc. Et la Commission a ensuite suivi la conduite de l’opération. C’était une première ! Nous avons adopté le même principe avec l’opération anti-pirates « Atalanta » : la Commission européenne a agi avec nous, pour arracher rapidement, en temps réel, les accords nécessaires avec les pays tiers. C’est ce qui a donné sa capacité d’action à l’opération de l’UE. Ce mélange des civils et des militaires n’existe pas, ou très peu au niveau national. En soi, c’est une révolution. On découvre des difficultés au fur et à mesure que l’on progresse, et il faut être innovant.

• Ce n’est tout de même pas évident de voir un militaire prôner… l’action civile ?

C’est vrai, avec mon passé de militaire français, il faut dire que j’étais plutôt sceptique sur le mixage des chaînes. En novembre 2006, lorsque j’ai réuni mon premier comité militaire j’ai été stupéfié de voir trois représentants de la Commission européenne, des civils, présents dans un comité aussi spécialisé que les chefs d’État major. Ils n’intervenaient pas systématiquement. Cela n’a donc pas été une génération spontanée. De chaque côté d’ailleurs. Les représentants de la Commission intervenaient peu. Et au fur et à mesure, leur attitude s’est transformée. Ils prennent part davantage aux débats. Et d’est utile. Plus le temps passe, plus j’en suis convaincu, notre force, notre atout, c’est le civilo-militaire.

• Quels ont été les éléments de cette évolution ?

Les esprits ont évolué. L’Irak et l’Afghanistan ont été des claques terribles pour ceux qui avaient prôné longtemps le tout militaire. Dans les deux cas, on a constaté que se contenter d’une stratégie purement militaire ne pouvait aboutir qu’à de grosses difficultés. Il ne pas ajouter du civil quand on voit que le militaire vacille. Il faut dès le début planifier l’action civile, associer les civils à notre planification.

• Dans cette concertation entre civils et militaires, quel est l’atout de l’UE Qu’est-ce qu’il faut améliorer ?

Notre atout, c’est la capacité à mobiliser tous les leviers. Encore faut-il les roder dans un dialogue permanent. En temps de crise, en fait, on arrive à réunir tout le monde. Et çà marche. Mais c’est encore du cas par cas. Ce qui manque, ce sont les échanges quotidiens entre les experts de la Commission européenne, les militaires, le commandement civil, etc. Ces échanges permettent de nourrir en permanence la planification, l’alerte. Et cela joue dans les deux sens. Il y a des domaines — la surveillance maritime, les catastrophes naturelles… — où l’approche a surtout été civile (par la Commission européenne). Mais les militaires peuvent avoir un rôle à jouer. C’est ce que pourrait favoriser le (futur) service d’action extérieure dès que le Traité de Lisbonne entrera en vigueur.

• Le QG Permanent militaire dont on parle de temps à autre vous paraît nécessaire ?

Personne ne discute d’un point de vue militaire l’utilité d’un QG permanent. Regardez, pour monter un QG temporaire : il faut plus d’un mois pour le monter. Puis après l’opération, on le démonte, et on perd toute l’expérience. Ce n’est pas très efficace. Et travailler avec la capacité civile et les responsables politiques quand on est à 600 km de Bruxelles, ce n’est pas aisé. Et ne venez pas me dire que c’est une question financière ou de duplication des structures : avoir 200 personnes de plus à l’UE contre plusieurs milliers  à l’Otan, ce n’est pas un problème financier ou opérationnel. Vraiment.

• La difficulté est ailleurs alors ?

Oui, il faut le reconnaître. C’est très politique. Cela créerait des tensions avec l’OTAN, une inquiétude au SHAPE, un sentiment de malaise aux Etats-Unis. Tant que cette question n’est pas réglée, on ne pourra pas avancer. Il faut arriver à nous mettre d’accord sur ce qu’on veut faire dans ces enceintes. Aujourd’hui, il y a encore trop de non-dits. Il ne faut pas se voiler la face, il y a des suspicions, un obstacle politique et psychologique. Cela ne sert à rien de mettre le QG permanent sur la table tant qu’on n’a pas réglé çà.

• Vous avez néanmoins une petite idée de la solution ?

L’avenir n’est peut-être pas vraiment dans un QG purement militaire. Ce que nous avons le plus besoin, et qui serait plus acceptable pour l’OTAN, les Etats-Unis, ce serait un centre de commandement civilo-militaire. Davantage orienté vers l’intégration des capacités civilo-militaires, la gestion globale de la prévention des crises que vers la conduite des opérations militaires.

• Mais nous avons déjà des systèmes de commandement civil et militaire

Actuellement, nous avons deux chaînes de commandement, une civile et une militaire, avec un minimum de passerelles pour avoir une synergie. Mais il n’y a pas de vraie intégration, c’est plutôt un soutien réciproque. Et la coopération civilo-militaire ne arrête pas à la police et les douanes d’un côté, et aux militaires de l’autre, il faut aussi les gens qui s’occupent de développement, de finances, etc. Il nous manque encore des échelons. C’est une idée – même pas un concept- pas un QG permanent, Il faut arriver un moyen de penser ensemble, planifier ensemble, conduire ensemble. Tout est à inventer. Il n’y a pas de modèle préétabli. C’est une nouvelle phase de réflexion à entamer.

• Allez, la question à la mode, qui voyez-vous comme Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune ? L’expérience militaire compte-t-elle ?

C’est une question exclusivement politique. Et les militaires n’ont pas à donner leur avis. Mais, bien sûr, les militaires préfèrent quelqu'un qui ait la compréhension du phénomène militaire.

• Comme avec Javier Solana (l’actuel Haut représentant) ?

Oui ça été très facile. Solana est quelqu'un de très ouvert, qui recherche les avis.

• Et après le Comité militaire ? Où vous voyez-vous, conseiller du commissaire ?

Ah non ! Je n’aime pas les structures parallèles. Je pense que les institutions sont un garde-fou. C’est le président du comité militaire qui doit être le conseiller militaire du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et personne d’autre. Il faut que les institutions fonctionnent correctement. … Je vais aller cultiver mon jardin.

(propos recueillis par Nicolas Gros-Verheyde, en face à face, avant le référendum irlandais)

La question peut paraître anodine. Mais le lieu où siégera le nouveau Haut représentant (HR) pour la politique étrangère (tel que prévu par le Traité de Lisbonne, quand il sera en vigueur) est éminemment politique. Le HR est un "objet" non encore identifié, assez hétéroclite : un peu Commissaire, un peu Ministre (puisqu'il préside le conseil des Affaires étrangères), et toujours diplomate en chef de l'UE et chef de la Défense de l'UE. Placer le Haut représentant au "Berlaymont" (siège de la Commission européenne), est ainsi difficile, car il est aussi président du Conseil des Ministres. Le faire siéger au "Justus Lipsus" (siège du Conseil de l'UE), est aussi exclu également, il est commissaire à plein temps. Quant au "Lex", c'est le bâtiment normalement dévolu au Conseil européen.

Entre ces bâtiments, à part la rue de la Loi (à quatre voies) et ses hordes de voiture qui partent à l'assaut de Bruxelles, il reste un bâtiment, le "Charlemagne", tout en verre, judicieusement placé, près du Berlaymont mais relié par le souterrain du métro aux autres bâtiments du Conseil. S'il abrite aujourd'hui plusieurs services de la Commission (dont la DG relations extérieures, DG Relex pour les intimes, et la DG Commerce ou DG Trade selon son appellation raccourcie), dans le temps, sur le même emplacement (le batiment a été reconstruit), il abritait ancien bâtiment du Conseil (de 1971 à 1995) et du Conseil européen. Tout un symbole ! Ce serait aussi logique : le Haut représentant siégerait auprès de ses troupes, les diplomates du futur service d'action extérieure. Reste à faire valider cette option par tous les ambassadeurs. Car, de ce fait, le Haut représentant validerait une autonomie et une indépendance qui renforceraient son caractère "d'homme fort" de la Commission. Le choix du bâtiment n'est donc pas aussi anodin qu'il a l'air.

(photo : Le batiment Charlemagne © NGV)

Un service d'action extérieure à créer de toutes pièces.

Une administration nouvelle. Personnage emblématique du Traité de Lisbonne, le Haut représentant pour la politique étrangère de l'UE (selon la dénomination officielle ou Ministre des Affaires étrangères de l'UE, pour faire court) disposera, en effet, du service européen d'action extérieure. Rassurez-vous malgré le nom, il ne s'agit pas d'une DGSE européenne. Mais tout simplement du nouveau service diplomatique de l'UE. Ce nouveau service - en fait une nouvelle administration - devrait réunir les fonctionnaires venus de la Commission européenne, du secrétariat général de l'Union européenne et des Etats membres. Et quelques autres services. Autant dire une révolution ! Car tout est à construire : définir la stratégie, le statut du personnel, le calendrier de mise en place, constituer les équipes et bâtir un esprit collectif, etc. Faire travailler ensemble des diplomates qui se côtoient toujours, se concurrencent souvent et s'épaulent rarement dans un même esprit n'est pas évident. On ne sera pas donc étonné que la mise en place de ce service prenne un peu de temps. C’est un nouveau travail de dix ans qui s’engage !

Mise en place progressive. La mise en place de ce service devrait se faire donc de manière progressive. Par petites touches. Il s'agit de construire d'abord le noyau du service. Celui-ci devrait logiquement être constitué à partir des différentes unités de la Commission : DG relations extérieures en charge de la politique étrangère, mais aussi d'éléments de la DG Développement qui gèrent toutes les relations avec les pays ACP. Viendraient s'y ajouter certaines directions ou unités du Conseil - par exemple la nouvelle direction civilo-militaire qui doit se créer - et des agents des Etats membres. La question du statut de ce personnel risque d'occuper de longues heures (journées, semaines, mois...) de négociation. Aussi dans un premier temps, le dispositif des Experts nationaux détachés (END) pourrait être retenu. Les fonctionnaires des différents Etats membres font, sous ce statut, des missions à l'intérieur des institutions européennes (entre 6 mois et 4 ans), le salaire restant payé par le pays d'origine, les frais d'installation et autres étant payés par l'institution d'accueil.

Périmètre du service pour la gestion de crise. C'est un sujet difficile. Si pour les fonctionnaires de la Commission, c'est d'une certaine façon une "restructuration" de plus — on procède "direction" par direction", "unité" par "unité" — la question est plus délicate pour les structures de la PESD et du Conseil. Actuellement, c'est simple : elles ont le même patron. Le Haut représentant qui est également le secrétaire général (patron) du Conseil de l'UE (la structure intergouvernementale qui représente les Etats). Demain ce ne sera plus le cas, il faudra choisir. Rattaché au nouveau Service ou non ? Pour la nouvelle direction civilo-militaire qui doit se créer, c'est la deuxième solution qui prévaut. Pour le Sitcen - centre de renseignement de l'UE - ce devrait aussi, en bonne logique, être le cas. Mais il importera de préserver le secret des informations. Pour les militaires ? C'est plus délicat. L'Etat major de l'UE et, encore plus, le Comité militaire de l'UE pourraient garder leur autonomie. Pour ce qui est du COPS, qui est une instance intergouvernementale, il devrait continuer de siéger au Conseil. Mais, comme pour le Conseil des ministres des Affaires étrangères, il devrait être présidé par un délégué du Haut représentant (le Haut représentant adjoint ?). Enfin quid de tous les groupes de travail (GPM groupe politico-militaire, CCACM comité pour les aspects civils de la gestion de crise...) ? Qui va les présider ? la présidence tournante ou un membre du SEAE ? Les questions, on le voit restent nombreuses.

Où seront les premières ambassades de l'UE. Les délégations de la Commission européenne devraient servir d'ossature au SEAE dans les pays tiers; il en existe dans quasiment tous les Etats du monde. Le cas échéant sur le modèle de ce qui est pratiqué déjà en Fyrom (Macédoine), dans l’Union africaine et bientôt en Afghanistan, les éléments diplomatiques de l'Union européenne (délégations et représentant spécial) fusionneraient pour ne former qu'une seule délégation de l'UE (on parle de double headed, le représentant spécial étant chef de la délégation de l'UE). Cette fusion pourrait continuer dans tous les pays ou zones où est déployée une mission PESD ou a été nommée un représentant spécial de l'UE. A ces délégations uniques de l'UE, pourraient ensuite se greffer des éléments d'Etats membres (experts nationaux détachés...). Mais il ne semble pas question, pour l'instant de supprimer les ambassades nationales. Les résistances sont, en effet, nombreuses.

Touche pas à mon ambassade. Comme le confiait récemment le secrétaire d'Etat français, aux Affaires européennes, Pierre Lellouche, il y a les « allants » et les « réticents ». Pour lui, les Français sont "allants". Ce n'est pas l'avis de tout le monde à Bruxelles. Il est également de notoriété commune que les Britanniques sont "réticents". Mais ils ne sont pas les seuls ! Les réticences sont multiples. En fait, dans tous les pays, les alias des "Quai d'Orsay" freinent des quatre fers cette innovation. Même les Finlandais - par exemple qui sont plutôt des "allants" en matière européenne - ont publiquement averti. Ils souhaitent conserver leurs ambassades et représentations. Ainsi le secrétaire général du ministère des affaires étrangères Pertti Torstila a rappelé que l’UE ne promeut toutefois les intérêts nationaux des Etats membres. Déjà entre Nordiques, les coopérations, quand elles existent, "ne sont pas exemptes de problèmes" explique-t-il. Difficile d’imaginer que des Suédois promeuvent les exportations finlandaises. En même temps, il n'est pas interdit de penser que cela permettra aux petits Etats ou aux Etats non représentés dans un pays de pouvoir entretenir à la délégation de l'UE, un chargé d'affaires sur certaines questions, à un moindre coût. Une solution d'autant plus intéressante qu'on sait que de nombreux pays (Belgique, Pologne, Roumanie…) se sont engagés dans une réduction de leurs frais de présence à l'étranger (notamment en matière de locaux).

Lire également note Benelux sur le service d'action extérieure - l'avis du Parlement européen (à venir)