La Belgique sans gouvernement continue de se préparer à sa future présidence européenne qui commence le 1er juillet. Les priorités "Défense" ont été définies et sont désormais, à peu près connues, ainsi que Pieter de Crem (l'actuel ministre de la défense) l'avait annoncé il y a quelque temps à la Chambre des députés puis en plus petit comité.

Une philosophie de rupture et plus orthodoxe

L'objectif de cette présidence belge ne s'inscrit pas "dans la continuité" explique De Crem qui plaide pour une « philosophie de rupture. Un saut qualitatif, sans tergiversations, permettant au président permanent du Conseil européen et au Haut représentant d'assumer résolument et sans attendre la représentation externe de l'UE ».   Il n’entre pas dans nos intentions de livrer des combats d’arrière-garde pour s’offrir une place sous les projecteurs ». ajoute-t-il.

La Belgique ambitionne ainsi « de veiller à ‘l’orthodoxie’ institutionnelle, et donc d’assister le plus possible le Président permanent du Conseil européen et la Haute Représentante dans l’accomplissement efficace et absolu de leurs nouvelles tâches ». Ca tombe bien ! D'une certaine façon, la crise gouvernementale en Belgique ne pourra qu'aider à la réalisation de ces objectifs.

En top priorité de cette présidence qui aura un rôle limité : mettre en place le service diplomatique, renforcer l'agence européenne de défense, mettre en place une académie diplomatique européenne, approfondir la répartition des tâches OTAN-UE (pour économiser des efforts) et si on peut mettre en place un quartier général civilo-militaire

La présidence tournante : un rôle limité institutionnellement

En matière extérieure, en effet, le rôle de la présidence tournante est institutionnellement limité. Il s'efface au profit des instances permanentes voulues par le Traité de Lisbonne: Président du Conseil européen et Haute représentante. Après la présidence de transition espagnole, la Belgique est le premier pays à travailler complètement dans le nouveau format de Lisbonne. La Belgique n’occupera plus ainsi le siège de la Présidence pour la politique extérieure, la Sécurité et la Défense, que ce soit au niveau politique (Conseil européen, Conseil des Affaires étrangères et de la Défense), technico-politique (COPS), militaire ou technique (groupes de travail). Elle ne pourra pas non plus fixer ou proposer les ordres du jour et ne sera plus l’artisan des débats dans les groupes de travail et au Conseil. 

Un rôle d'honest broker

La nouvelle Présidence est bien consciente de ce rôle limité. Elle « devra agir en appui du Président permanente et de la Haute Représentante et agir par l’entremise de leur influence, leurs réseaux, leurs alliés, de non-papers et de séminaires. » est-il mentionné. « En tant qu’un des pays fondateurs de l’Union, en tant que pays hôte des principales institutions européennes et carrefour de diverses tendances, cultures et communautés linguistiques, la Belgique a tout intérêt à jouer en toute impartialité le rôle de médiateur (‘honest broker’) »... sans commentaire 

Première priorité : la mise en place de Lisbonne

La première priorité est "la mise en place effective du service europén pour l'action extérieure et autres nouveautés du traité" et "faciliter la bonne application des nouvelles règles de fonctionnement de l'Union et du partage des tâches entre le président permanent du Conseil européen, la présidence tournante, la Haute représentante et la Commission".

Une nécessité pour le ministre. "L’Occident n’est plus incontournable. Nous ne pouvons donc plus avancer en ordre dispersé et nous n’en avons d’ailleurs plus les moyens. Il me paraît dorénavant indispensable de travailler ensemble".

Autres avancées de Lisbonne : qui va sano ...

Concernant les nouvelles clauses, d'assistance mutuelle et de solidarité, la présidence belge compte avancer « avec circonspection, ‘festina lente’ et d’ici à ce que l’Union puisse les aborder, il passera bien de l’eau sous les ponts, me semble-t-il », explique De Crem. Pour la Coopération structurée permanente (CSP), même prudence. « La Belgique suivra de près l’évolution des discussions à ce sujet ainsi que du raisonnement sous-jacent ». On a connu plus d'enthousiasme ! Il est vrai que le texte du Traité « est très flou sur le sujet » comme l'explique le Ministre de la défense belge et que la discussion est plutôt difficile (1). Le point central étant de trouver le juste équilibre entre inclusivité et ambition (2).

Une agence qui doit devenir le creuset de la défense européenne

La base juridique de l’Agence devra être adaptée au nouveau Traité de Lisbonne. L’Agence poursuivra évidemment ses activités actuelles, mais elle va recevoir de nouvelles tâches avec la coopération structurée permanente. Il faudra donc la renforce « Devenue en quelque sorte le creuset de la défense européenne, c’est dans le cadre de cette Agence, bottom-up, que nos militaires consolideront la collaboration militaire européenne. » estime la présidence belge.

Une académie diplomatique européenne

La Belgique plaide pour un rôle nouveau du collège européen de défense qui devrait se transformer en Académie diplomatique européenne. « Il nous paraît impensable que l’European Citizen Action Service ne dispose pas d’une Academia Diplomatica Europaea. Le Collège européen de Sécurité et de Défense” (European Security and Defence College) est à nos yeux l’institution qui se prête le mieux à l’enseignement de toute la gamme des formations en matière de politique de sécurité et de défense. Le CESD pourrait aussi jouer un rôle clé dans l’élaboration et la proposition de formations standardisées pour le personnel envoyé en mission à l‘étranger. »

Un quartier général civilo-militaire... mais chut !

L'intérêt d'une telle structure est évident, on le sait. « La mixité civile et militaire dans les opérations, une ‘approche globale’ telle est la spécificité de l’approche européenne de la gestion de crises. Toutefois l’Union ne s’est pas encore dotée d’une structure cohérente et efficace de planification et de conduite des missions et opérations. Ce point est souvent mis à l’ordre du jour, ou si tel n’est pas le cas, il se profile en toile de fond. Nous restons disposés à répondre aux éventuelles demandes de nos partenaires. » est-il écrit.Un peu léger peut-être pour un sujet d'importance ?

J'ai posé la question aux personnes intéressées. La réponse est unanime, du coté belge. la Belgique n'entend pas avancer de façon trop impulsive, trop voyante. « Ce n'est pas l'intérêt de la Belgique de prendre le lead sur ce dossier. Car viendront immédiatement des oppositions. Nous avons tous en mémoire, ce sommet des pralines qui n'a débouché sur rien et a figé le débat pour des années » m'a expliqué un haut responsable de la défense belge à qui je posais la question. « En revanche, si un pays présentait une initiative, nous la soutiendrons ». Tous les regards à Bruxelles se tournent ainsi vers la Pologne, en particulier, qui a fait de la défense une priorité.  C'est le sens de la communication officielle.

Tenter d'avancer sur la coopération UE-OTAN

Ainsi si la Belgique n'ambitionne pas de résoudre le problème de Chypre et des relations UE-OTAN, elle entend être à disposition pour « agir là où c'est utile et répondre à toute demande ». De façon plus générale, De Crem considère que le rapprochement et la collaboration entre l'OTAN et l'UE doit être poursuivi, pas à pas tout doucement. « Nous savons tous que chacun des pays concernés n'a qu'une seule armée. Et toute duplication est inutile. La crise financière et budgétaire peut nous offrir une chance de renforcer la collaboration capacitaire ».

(1) Personne ne veut prendre le lead pour la coopération structurée ...

(2) lire la Coopération structurée permanente vue par la Belgique

(A LUXEMBOURG) C'est un petit pas. Mais un pas quand même vers l'autonomisation des ministres de la Défense de l'UE. Après la réunion de Palma en février où le principe avait été discuté (1), la réunion des ministres de la Défense, lundi à Luxembourg, a été marquée par plusieurs signes marquant chez les ministres la volonté de traiter, de façon autonome, les sujets défense.

Des petits pas vers l'âge autonome

Tout d'abord, les ministres de la Défense se sont d'abord rencontrés autour de la représentante en chef de l'UE pour les affaires étrangères, Cathy Ashton, pour un dîner la veille au soir. Un dîner convivial, de la "réconciliation" pourrait-on dire puisqu'il avait surtout pour objectif de "recoller" les morceaux entre la Haute représentante et "ses troupes", après les dégâts de son absence de l'informelle de Palma de Majorque.

Ensuite, les 27 se sont à nouveau rencontrés, le matin, et ont adopté — c'est une première — certains documents "Défense" du Conseil. A savoir les conclusions sur la stratégie de sécurité maritime - selon le ministre français de la Défense Hervé Morin - ainsi que les conclusions sur la PESD - selon son homologue espagnole, Carme Chacon (2). D'ordinaire, ces documents étaient éventuellement rediscutés et adoptés lors de la session conjointe avec les Ministres des Affaires étrangères. « Nous avons discuté le document sur la sécurité maritime. Et Catherine Ashton a dit : c'est adopté » a expliqué à la presse Hervé Morin. « Pour moi, c'est une évolution notable et nécessaire. (...) Imaginez, nous avions aujourd'hui, sur notre agenda, 45 minutes sur l'Afghanistan. Avec 54 ministres autour de la table et le secrétaire général de l'OTAN, FA Rassmussen, en invité, cela ne permet pas vraiment... d'approfondir ! » « Il faut donc un nouveau format pour les réunions des ministres de la Défense » justifie Hervé Morin. Propos approuvé par plusieurs ministres autour de la table (espagnol et allemand notamment).

Deux évolutions futures sous présidence belge

Du coté de la Haute représentante, on n'est pas aussi enthousiaste que les Français et Espagnols, on reste plus prudent. « Cela pose encore quelques problèmes pour certains Etats » explique un proche de Cathy Ashton, notamment les pays où existe une coalition et où les ministres de la Défense et des Affaires étrangères sont de couleur politique différentes (Rép. Tchèque ou Pays-Bas par exemple). Difficulté que reconnaît Hervé Morin. Mais « il existe cependant des solutions pour éviter que des ministres d'un même pays n'expriment des vues différentes selon la réunion où ils se trouvent ».

Les 27 pourraient ainsi se mettre d'accord sur un agenda plus précis sous la présidence belge. Et les expérimentations se poursuivre et s'ancrer dans la réalité.

Cette évolution pourrait se produire dans deux directions selon un diplomate européen. D'une part, des réunions "autonomes" des ministres de la Défense pourraient se tenir en dehors des réunions des ministres des Affaires étrangères et, donc, sans leur présence. Ce qui faciliterait à la fois l'agenda des réunions et permettrait à la Haute représentante. D'autre part, les réunions des ministres de la Défense pourraient être décisionnelles ; les ministres de la Défense se prononçant sur les sujets de leur propre compétence - notamment en matière de capacités.

NB : Précisons qu'il ne s'agit pas d'un nouvelle formation du Conseil. Formellement la formation reste le Conseil des Affaires étrangères (formation actée dans le Traité). Mais celui-ci se réunira en format "Ministres de la Défense". Il existe déjà des réunions différentes des ministres du Développement ou du Commerce, dans ce cadre.

(1) Lire : Les Ministres de Défense de l'UE auront leur Conseil "décisionnel

(2) Télécharger les conclusions des ministres de l'UE sur la sécurité maritime  et sur la PeSDC.

(crédit photo : Conseil de l'UE - Catherine Ashton & Hervé Morin)

La première réunion - tenue sur la coopération structurée permanente - à Madrid en mars 2010 a montré de la part des Etats membres peu d'enthousiasme vis-à-vis de cette nouveauté du Traité de Lisbonne. C'est le moins qu'on puisse dire !

Tout le monde était présent. Mais rares ont été les Etats à s'exprimer de façon détaillée. Ou plutôt ceux qui l'ont fait ont exprimé surtout leur méfiance par rapport à toute initiative trop marquée de certains Etats membres (suivez mon regard). L'Irlande notamment est montée au créneau. Assez paradoxal, car ce pays participe quasiment à toutes les opérations militaires. Une position sans doute très politique : on se souvient que ce thème a figuré en bonne place lors de la campagne du référendum sur le Traité de Lisbonne. Et les hommes politiques se doivent d'exprimer le refus de toute militarisation de la PeSDC. La Slovaquie, aussi, a exprimé une méfiance, se faisant le "défenseur" des petits pays en craignant un directoire des "grands". On s'est ainsi bien gardé durant ce premier round, qui était surtout d'observation, d'avancer quelques idées concrètes, voire pire,... audacieuses ! L'Espagne qui présidait la réunion et en a fait rapport lors d'une nouvelle réunion des directeurs de la politique de défense qui s'est tenue à Bruxelles les 13 et 14 avril reste donc très prudente dans ses conclusions (un document de trois pages à peine). 

Quelques principes de base à respecter, pas vraiment enthousiasmants

Plusieurs principes ont ainsi été mis en lumière permettant de cadrer le travail futur  :

- l'adaptatibilité : la PeSDC - telle qu'inscrite dans le Traité de Lisbonne doit être adaptée aux circonstances présentes (autrement dit : elle n'est peut-être plus tout à fait adaptée dans sa conception de départ) ;

- la valeur ajoutée : elle doit apporter une valeur ajoutée (autrement pas question de refaire ce qui a déjà été fait au niveau national ou par d'autres organisations) ;

- un double objectif : la PeSDC a deux objectifs, l'amélioration de la disponibilité et de la durabilité des forces projetées en opération et d'avoir un développement des capacités industrielles (double objectif opérationnel et industriel est rappelé) ;

- jouer collectif : la PeSDC est un cadre unifié pour la coopération dont les objectifs doivent être définis collectivement. C'est le conseil des ministres des Affaires étrangères, dans son format "défense", qui est l'instrument adéquat pour conduire la PeSDC (autrement dit pas question de reconstruire d'autres structures) ;

- inclure tout le monde : il existe quelques appréhensions des "petits" Etats membres d'être exclus de la PeSDC. Le concept à deux vitesses n'est pas désirable. Une approche "inclusive" est appropriée pour son développement.

- la PeSDC devrait être suffisamment flexible pour s'adapter aux besoins de la PESC.

Ces principes - on le voit - s'assimilent plutôt à des lignes de défense. On est plutôt dans une position assez conservatrice — "on ne doit pas, on ne peut pas, il ne faut pas" que dans une dynamique constructive. Peu d'Etats ont exprimé des propositions précises, voire des propositions tout simplement. « C'est explicable pour un premier round ; les Etats volontaires attendent un peu avant d'avancer leurs vues », considère un expert de ce dossier. L'Espagne devrait s'empresser de "refiler le bébé" à la présidence belge suivante (à partir du 1er juillet).

Pas de lead politique ni du coté des Etats membres, ni du coté de la Haute représentante

Les Espagnols le remarquent, fort diplomatiquement « Il n'a pas été clairement exprimé quels pays auraient la volonté de prendre et pousser le processus. Le moment ne peut pas être considéré comme suffisamment mûr pour prendre des décisions immédiates. » reconnaissent-ils « Il est nécessaire de continuer à travailler et de tenir d'autres réunions, si possible sous l'autorité de la Haute représentante. Il est nécessaire d'inclure ce sujet à l'agenda du conseil des Affaires étrangères de Luxembourg (le 26 avril). »

Seule une impulsion politique décisive sauvera,  en effet, la Coopération structurée des miasmes dont elle est entourée. Comme concluent le document espagnol, non sans ironie « Cela donnerait à la Haute représentante l'opportunité de présenter ses positions et ses idées ». Pour l'instant, celle-ci reste très discrète.

Seule initiative louable, plusieurs pays (France, Belgique, Hongrie) se sont concertés pour préparer un document commun. Une initiative salutaire car les points de vues des uns et des autres sont fort éloignées. Explications à suivre...

Les 10 Etats signataires ont publié un communiqué commun annonçant leur intention de mettre fin au Traité sur l'UEO (Union europe occidentale). Une dénonciation qui répond à différents impératifs ainsi que je le mentionnais préédemment (1). Le Royaume-Uni a, hier, publié un communiqué officialisant sa position ; ce qui n'est donc pas une surprise. Selon mes informations, tous les Etats devraient se ranger à cette position, y compris la Belgique qui était un des pays les plus réticents à la disparition de l'UEO.

La discussion commence. Concrètement, la dénonciation sera faite effectivement auprès du gouvernement belge dépositaire du Traité en avril. Mais ceci ne clot pas la discussion. Au contraire ! S'ouvre maintenant une période d'un an (de préavis). Durant cette période, les Etats signataires de l'UEO vont devoir définir quelques "petites" choses : notamment l'avenir du personnel. Mais surtout des questions plus politiques : le rôle du Parlement européen notamment ou, de façon plus générale, sur la place de l'OTAN et de l'UE dans la défense européenne. Chacun ne semble pas avoir le même avis, sur ce point. C'est un euphémisme. En tout cas, les Anglais ont tiré les premiers. Et leur argumentaire est clair.

L'argumentaire britannique. Ce qui est intéressant ce sont les arguments britanniques développés par Chrys Bryant, le ministre des affaires européennes (3) : 1) Il y a l'OTAN ; 2) il y a eu l'UE (et encore l'OTAN et les Etats-Unis ; 3) cela coûte cher, pour justifier ce retrait. « Le rôle dans la défense mutuelle était essentiellement symbolique depuis que l'OTAN a été créé - et les gouvenements britanniques successifs l'ont clairement dit - comme le traité de Lisbonne - que l'Otan est le forum et la base d'une défense collective des alliés ». Et « le rôle opérationnel de l'UEO a été repris par l'Union européenne. Avec ce (dernier) développement - que l'OTAN et les Etats-Unis  ont salué - il est clair que l'UEO n'est plus pertinente à l'architecture de la sécurité européenne d'aujourd'hui. Bien que le Royaume-Uni reconnaisse le rôle de l'Assemblée de l'UEO pour faire partager les vues des parlementaires nationaux à travers toute l'Europe sur la défense européenne, nous ne pouvons croire que cela justifie un coût de 2 millions par an pour le Royaume-Uni ».

Le rôle du Parlement européen au coeur des discussions futures. Durant la période de préavis, les Etats membres de l'UEO vont devoir examiner l'avenir de l'UEO - et de son assemblée. Pour les Britanniques, c'est aussi très clair. Chris Bryant l'a rappelé : la fin de l'UEO ne signifie pas l'extension des compétences du Parlement européen « Étant donné le caractère intergouvernemental de la PSDC, nous croyons, cependant, que cela demeure fondamentalement une affaire des parlements nationaux. Il n'ya aucune raison et aucun dossier pour que le Parlement européen étende sa compétence dans ce domaine. » C'est clair ! Mais ce n'est pas du tout le même son de cloche au "caprice des Dieux", le siège du Parlement européen. Où généralement les eurodéputés estiment que doit s'appliquer le protocole n°1 du Traité de Lisbonne permettant d'associer de manière structurée les parlements nationaux aux débats du Parlement.

(1) La fin de l'UEO (et de son assemblée) programmée ? 

(2) La fin de l'UEO (et de son assemblée) programmée ? (suite)

(3) Pour lire la déclaration britannique de retrait