La crise en Géorgie pourrait contribuer à décrisper la situation sur le Traité de Lisbonne. On savait le président polonais Lech Kaczynski réticent à parapher le texte déjà approuvé par le Parlement. Et en république tchèque, Vaclav Klaus, le président, et son parti au pouvoir, l'ODS, jouaient toutes les manoeuvres de retardement. La situation semble se débloquer. Et dans les couloirs du sommet européen, le 1er septembre, quelques petits conciliabules bilatéraux devraient se tenir sur le sujet.

La Commission réduite en 2009, selon le Traité de Nice (rappel)
Le nombre de commissaires dans la prochaine Commission européenne est - jusqu'à nouvel ordre (jusqu'à que les 27 Etats membres ratifient) - fixé par le Traité de Nice. Or, celui-ci prévoit que la nouvelle Commission devra être réduite dès l’automne 2009 (et non pas en 2014 comme prévu par le Traité de Lisbonne), le Conseil des Etats membres en fixant les modalités. C’est l’application de l’article 4 du protocole n°10 de l’élargissement («  à partir du moment où l’Union compte 27 membres ») qui modifie l'article 213 § 1 du Traité CE.

Un dispositif très encadré
 Pour être plus exact, le nombre de commissaires devra être « inférieur au nombre d’Etats membres ».
Et le Conseil, à l’unanimité, doit déterminer :
1° le nombre de membres de la Commission ;
2° les modalités de la rotation égalitaire contenant l'ensemble des critères et des règles nécessaires à la fixation automatique de la composition des collèges successifs, sur la base de deux principes (fixés par le Traité):
a) "les États membres sont traités sur un strict pied d'égalité en ce qui concerne la détermination de l'ordre de passage et du temps de présence de leurs nationaux au sein de la Commission; l'écart entre le nombre total des mandats détenus par des nationaux de deux États membres donnés ne peut jamais être supérieur à un" ;
b) sous réserve (du premier principe), "chacun des collèges successifs est constitué de manière à refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres de l'Union".
Autrement dit ce n'est pas évident du tout. Et les débats risquent d'être longs au Conseil pour arriver à un accord sur l'exclusion de certains nationaux de la Commission. Sauf à repousser à plus tard toute décision.

Deux solutions semblent exclues :

1° Prendre une décision précisant que le nombre de commissaires est 27. La formulation du Traité est on ne peut plus claire : réduction du nombre de commissaires, fixation à l'unanimité du nombre (donc réduit) par le Conseil, cette formule me paraît donc exclue (à moins d'avoir une lecture purement formelle du Traité).

2°Exclure le commissaire irlandais. C'est idiot. Outre que cette décision serait injuste et impensable politliquement, elle paraît impossible juridiquement : il faut l'unanimité pour une telle décision, et on voit mal l'unanimité se faire sur cette question (un gouvernement irlandais qui approuverait cette mesure serait suicidaire) ; de plus, les critères combinés - représentation égalitaire, démographique, géographique me paraissent délicat à justifier.

Deux solutions semblent plus réalistes, même si elles peuvent conduire à des impasses:

3° Ne rien décider et garder une Commission à 27 Etats membres. Dans ce cas, il y a carence, de fait, du Conseil. Toute institution européenne (le Parlement par exemple ou un Etat membre) peut alors saisir la Cour de justice pour le constater. Si le recours aboutit et que la Cour condamne, la situation n'est pas plus claire, il y aura une crise politique. Il peut donc y avoir une tentation d'un "pacte de silence" = toutes les institutions sont d'accord pour ne pas traîner le Conseil devant la Cour (Un particulier ne peut en effet attaquer une institution pour carence).

4° Ne pas être d'accord sur les modalités (ce qui revient à ne rien décider). Selon un responsable de la Commission, proche de José-Manuel Barroso, "nous aurions une continuité institutionnelle". Autrement dit la Commission continuerait de fonctionner à 27 membres. Cette hypothèse paraît valable. Un recours en carence devant la Cour peut toujours être tenté mais là-aussi, il peut y avoir un "pacte de silence" (voir ci-dessus). Et le recours plus difficile à démontrer (il n'y a pas effectivement carence mais impossibilité de décider : de nombreux textes communautaires mettent plusieurs années à être approuvé).

Deux solutions pragmatiques peuvent aussi être évoquées :

5° Saisir volontairement la Cour de justice, en lui "filant le bébé". La Cour a ce pouvoir - rarement utilisé - de trancher entre les différents des Etats membres.

6° Les 27 décident de réduire la Commission, mais plus tard, ou de façon progressive pour arriver au chiffre de 2/3 (prévu par le Traité de Lisbonne à un horizon très lointain). Reste à fixer le processus de réduction égalitaire.

7° On "invente" une solution non prévue par les textes. Soit en donnant une "compensation" à la nationalité non représentée, par exemple en lui réservant les postes de secrétaire général de la Commission ou de directeur du service juridique (deux postes clés au sein de l'exécutif européen qui assistent aux réunions du collège ou donnent leur "imprimatur" sur les textes débattus). Soit en prévoyant un système de rotation plus rapide : sur un demi-mandat (deux ans et demi), délicat à justifier au regard des autres textes.

On peut aussi "supputer" justement...

8° Une action en justice d'un particulier devant la Cour de justice. Par exemple, une entreprise lésée par une décision (ou une non-décision) en matière de concurrence, invoque - au détour de son recours en annulation de la décision - une exception d'illégalité, le manque de régularité de la composition de la Commission devant la CJCE. C'est une éventualité que m'a soufflée un diplomate européen (après mon article dans Europolitique sur le traité de Nice) ! Et assez rarement utilisée si j'en crois la base de données de la Cour (*). C'est juste mais le résultat ne semble pas évident et surtout cette hypothèse joue dans plusieurs cas...
a) Pas évident. D'une part, il faut qu'un particulier attaque devant la Cour, invoque ce moyen. Il faudra ensuite attendre quelque temps ,au minimum trois ans, avant une décision (je ne vois pas la Cour décider en référé sur ce sujet). D'autre part, il faut que la Cour accepte cet arguement sur la forme d'abord et surtout qu'elle l'accepte sur le fond (ce qui est pas évident). Il faudrait en efet prouver que la composition de la Commission est en défaut (voir le 4°), que ce défaut a joué un rôle dans la décision. Et là, j'ai un doute : je ne vois pas en quoi, une Commission à 27 - même "irrégulièrement constituée" - déciderait différemment d'une Commission à 18 ou 22.
b) A double tranchant. Permettons de remarquer que l'hypothèse d'un recours d'un particulier peut jouer dans d'autres hypothèses : si les 27 décident de réduire la Commission. Cette hypothèse est d'ailleurs plus plausible, un représentant d'un pays qui ne serait pas représenté à la Commission attendrait la première occasion pour attaquer et invoquer que les critères fixés par le Traité ne sont pas remplis (rotation égalitaire, équilibre géographique, démographique etc...).
(*) Dans la base de données de la Cour, j'ai noté deux arrêts : l'un concerne un Etat membre Allemagne / Commission C-334/99 du 28 janvier 2003 ; l'autre une entreprise : Kvaerner T-227/99 du 28 février 2002. Tous les deux concernait la "mise en congé" du commissaire Bangeman après sa participation dans l'entreprise Telefonica et s'étaient soldés par un refus de prendre en compte les arguments des parties prenantes.

Réduire la Commission une grosse betise ?
Personnellement, je pense que réduire la Commission est une des grosses "betises" du Traité de Lisbonne (comme de la Constitution). Naïvement dans mes jeunes années, quand je revais d'Europe en théorie, je pensais effecitvement que c'était le meilleur système pour assurer de l'efficacité au système communautaire. Dans la pratique, quand on voit comment fonctionne une Commission, on voit bien que ce qui fait une dynamique n'est pas le nombre de commissaires mais la personnalité, la volonté collégiale et l'envie d'Europe des unes et des autres. Une Commission réduite à 20 membres avec un président falot (je ne donnerai pas de noms -:) ) donnera une Commission aussi faible qu'à 40 avec un président dynamique. De plus, quand on voit les sentiments au niveau des Etats membres, il est à mon sens plus important que la Commission ait une garantie de légitimité, d'impartialité, de compréhension de ce qui se passe dans chaque pays. Il est donc dans l'intérêt de la Commission et de l'Europe comme des citoyens que chaque pays soit représenté dans l'exécutif européen.

Quelle légitimité aurait, en effet, une Commission qui - par exemple - interdirait des mesures pour Alitalia (où il n'y aurait pas de commissaire italien), celle qui viendrait sanctionner la Pologne ou la Lituanie (si un commissaire de ces pays n'est pas représenté) ? Ce n'est pas crédible. Ce n'est pas sérieux ! Une telle Commission européenne serait faible par nature. Précisons que dans toutes les institutions européennes (Parlement européen, Conseil, Cour de justice), il y a un national de chaque Etat membre. Ce qui me semble à réformer est donc davantage le mode de désignation, totalement entre les mains des Etats et qui conduit à aboutir au plus petit dénominateur commun. Un système (comme celui proposé par certains députés européens) qui permettrait à chaque Etat de proposer deux ou trois personnalités et au Parlement européen de choisir entre elles, me parait être une meilleure garantie d'efficacité que la réduction de la Commission.

Crédit photo : NGV ("siège de la Commission européenne à Bruxelles)

(article publié à l'origine sur le blog "europesociale")

Lors de la conférence à la fin du Sommet méditerranéen à Paris, le 13 juillet, quelques applaudissements bien nourris sont partis d’une partie de la salle après le discours de Moubarak, le président égyptien. Une « claque très organisée » ! C’est ni plus ni moins un officiel égyptien – qui s’était installé dans les rangs de presse (une fois sa mission accomplie, à la fin de la conférence, il a rejoint ensuite le banc des officiels) – qui a lancé les applaudissements, repris par certains « journalistes ». Timidement, pour faire bonne mesure, il a lancé ensuite un mouvement identique après le discours de Barroso (mais pas celui de Sarkozy). Petit mouvement bien compris à la tribune présidentielle puisque Nicolas Sarkozy a lancé, se tournant vers Moubarak : « il n’est pas l’habitude en France que les journalistes applaudissent lors de mes conférences de presse ». Message entendu. La claque a aussitôt cessé son action.

Selon certains informations qui circulent, le gouvernement irlandais songe à un package de propositions pour permettre d'inciter les Irlandais à repasser aux urnes et mettre un bulletin OUI au traité de Lisbonne.

Ce dispositif prendrait la forme de plusieurs déclarations :
- une réaffirmation de la neutralité de l'Irlande au niveau militaire,
- refus d'une harmonisation fiscale au plan européen,
- volonté de garder un commissaire,
- préservation de certains particularités du droit de la famille, tels l'avortement.

Coté défense, ces déclarations seraient doublées par la mise en oeuvre d'un opt-out, sur certains aspects de la poltique européenne de défense (PESD) :
- non participation à l'Agence européenne de défense.
- non participation à l'Etat-major de l'UE.
L'Irlande continuerait, en revanche, à participer aux décisions sur les missions PESD. Ce qui permet de pouvoir peser sur leur lancement (vote à l’unanimité) ou de participer, au cas par cas, à certaines missions, sans formalité supplémentaire.

(Cet opt-out pourrait nécessiter un "protocole" additionnel, voire aucun protocole (déclaration + décision annoncée à l'Etat major et à l'Agence européenne de défense) Dernière solution qui a l'avantage de ne pas devoir resoumettre cette question à l'approbation des autres 26 Etats membres. Le protocole a en effet même valeur que le Traité et doit être signé et ratifié par les 27 Etats membres)

Nouveau référendum au printemps...L'idée qui sous-tendrait ce package serait de (re)soumettre le Traité de Lisbonne dans un nouveau référendum, au printemps... (honnêtement, la "nouvelle offre" me paraît un peu "faible" pour provoquer un mouvement certain des Irlandais en faveur du Oui. Un deuxième Non scellerait en effet toute avancée possible, plus définitivement que tout autre solution).

(article publié à l'origine sur le blog "europesociale")

(Publié dans Agence Europe 30/09/2003) Michel Barnier réfute les critiques des députés – vote des commissaires, procédure de révision plus souple, ratification simultanée

A quelques jours de l’ouverture de la Conférence intergouvernementale (CIG), le commissaire européen en charge du dossier, Michel Barnier est venu plancher devant la commission des affaires constitutionnelles du Parlement sur les dernières propositions de la Commission ». Au préalable, le président de la commission, l’italien Giorgio Napolitano (PSE) a tenu à exprimer, avec fermeté, son inquiétude face au flou qui entoure le nombre d’observateurs que le Parlement pourra envoyer à la CIG. « Nous ne savons toujours pas quelles seront les modalités de participation du Parlement » a-t-il ainsi remarqué avant d’espérer « que le Parlement sera informé des résultats immédiatement ».

Le débat qui a suivi s’est fait sans enjeux vraiment passionnés même si certains parlementaires ont tenté de l'animer en exprimant quelques reproches et un peu d’amertume envers le « cavalier seul » de la Commission européenne. A Johannes Voggenhuber (Verts, Allemagne) qui reprochait à la Commission « de vouloir remettre en cause l'équilibre atteint au sein de la Convention entre parlements nationaux, gouvernements et institutions européennes », le commissaire s'en ait voulu de défaire le « consensus dynamique » atteint à la Convention préférant en rejeter la responsabilité sur les gouvernements. « Ces mêmes Ministres qui, eux, ont le pouvoir de décider, qui ont participé à ce consensus, ne se gênent pas pour remettre en question telle ou telle partie du consensus ». Michel Barnier a d’ailleurs minimisé les différences d’approche entre les deux institutions. « Entre le Parlement et la Commission, Il y a des différences plus sémantiques que sur le fond ». Tout comme il a relativisé l’importance des modifications demandées. « Notre volonté est de proposer quelques améliorations (sur la composition de la Commission, l'extension de la majorité qualifiée, l'évolution de la Constitution future). » Sans se faire « d'illusions d'ailleurs » sur le résultat. Mais il a rappelé sa conviction « « On peut, on doit s'efforcer d'améliorer, de clarifier, de préciser (le projet actuel) ». La Commission « a la mémoire de l'Europe. Depuis le début, depuis la Haute Autorité du Charbon de l’Acier, nous savons qu’il y a un certain nombre d'attitudes et de méthodes qui conduisent au progrès, d'autres au blocage. » a-t-il martelé, mettant en avant l’accord avec la présidence actuelle de la CIG. « La Présidence italienne a identifié huit points d'avancée sur laquelle la Commission est d'accord. Nous avons simplement rajouté un point, sur la gouvernance économique ».

A Jens-Peter Bonde (EDD, Danemark) qui l’interrogeait sur le rôle des commissaires, Michel Barnier a défendu « le fait que chaque pays soit représenté à la Commission », position oh combien délicate quand on sait que le commissaire était personnellement contre cette solution. Mais affirme-t-il, « Il est important que chaque commissaire puisse ainsi faire le travail de sensibilisation auprès de sa population ». Dans cette logique, « tous les commissaires doivent avoir le droit de vote ».

Sur la procédure de révision, le commissaire a suivi Jo Leinen (SPE, Allemagne) sur la nécessité d’agir. Contrairement à « Valéry Giscard D'Estaing qui estimait que la Constitution pouvait tenir 50 ans », le député a montré son coté « moins optimiste, je dirai simplement 5 ans. Or, en 2009, nous serons 27 autour de la table. » Sans entrer dans cette querelle de pronostic, Michel Barnier a rappelé son « accord sur une révision plus souple de la Constitution : au moins sur le chapitre 3, en utilisant la méthode de la Convention avec une ratification de 5/6^e des Etats membres ». Un point d’autant plus nécessaire qu’en réponse à une question de Sylvia-Yvonne Kaufman (GUE/NGL, Allemagne), le Commissaire a reconnu que certains pans du projet de Constitution méritaient des corrections. « Faute de temps on n’a pas vraiment travaillé sur le chapitre 3. » a-t-il regretté. « Il faudrait une meilleure cohérence entre les parties 1 et 3 (de la Constitution)… sur la recherche, la santé, la cohésion sociale et économique. Très franchement il faudrait une réécriture des politiques, une nouvelle rédaction ou au moins la possibilité de le modifier plus tard. » Sinon, a-t-il averti, « le risque est réel après 2006 de ne plus jamais rien pouvoir changer. ».

Sur la ratification de la Constitution, le Commissaire a repris son idée d'avoir une ratification simultanée, doublée d'un vrai débat européen, pourquoi pas autour du 9 mai. « Je suis pour un grand débat européen plutôt que 25 débats nationaux juxtaposés. » Mais a-t-il ajouté : « Je n'imagine pas que la campagne des élections pour le parlement s'engage et que ce travail ne soit pas terminé. » Au final, sur l'enjeu de la CIG, Michel Barnier s'est voulu optimiste « Si toutes les demandes des Etats membres s'additionnent, il y a un risque ; si elles se neutralisent, alors nous aborderons cette année à un vrai nouveau Traité de Rome ».