La mise en place des ambassades de l'UE continue. Après un premier basculement au 1er janvier, des délégations de la Commission européenne en ambassades de l'UE, qui avait concerné une cinquantaine de délégations et de pays, ce mouvement s'amplifie au 1er juillet.

Dans presque 120 pays, une ambassade de l'UE exercera le rôle de représentation de l'Europe au second semestre 2010 (1). Et 4 autres ambassades devraient "basculer" au 1er novembre : Haitï (où la représentation est exercée par la France), Irak (Danemark), Argentine et Jordanie (Belgique).

Une ambassade de l'UE dans toutes les missions PeSDC... ou presque

Dans tous les pays où se déroule une mission de la PeSDC, selon mes informations, l'UE est donc représentée par une ambassade. Seule exception : la mission EUNAVFOR Atalanta de lutte contre la piraterie. En Somalie il n'y a personne (aucun pays européen n'est présent, vu les conditions de sécurité et les contacts avec le GFT se font au Kenya ou en Europe). L'UE est présente directement en Erythrée, au Yemen, Kenya et Tanzanie, ainsi qu'en Inde. Mais ailleurs, c'est un Etat membre : Britanniques aux Seychelles ; Autrichiens à Oman et Français aux Comores.

Les territoires palestiniens ainsi que le Kosovo, deux "pays" où se déroulent une mission de l'Europe de la défense ne sont pas repris dans cette liste.

Les Etats membres "ambassadeurs de l'UE" dans 40 pays

Il ne reste ainsi qu'une quarantaine de pays où la représentation est assurée, à tour de rôle, par un Etat membre - selon un dispositif tournant assez complexe à expliquer, soit parce qu'il n'y a pas de délégation de l'UE, soit pour d'autres raisons (Amérique latine) :

- la Belgique (qui assure la présidence tournante au 2e semestre) : Costa Rica, Cuba, Emirats Arabes Unis, Iran, Koweit, Libye, Qatar, Vatican ;

- l'Allemagne : Brunei, Salvador, Honduras, Mongolie, Nouvelle-Zélande, Turkmenistan ;

- l'Autriche : Oman ;

- le Danemark : Népal ;

- la France : Andorre, Islande, Bahrein, Birmanie, Cambodge, Comores, Equateur, Guatemala, Laos, Surinam, Trinidad et Tobago, Vanuatu ;

- l'Espagne : Guinée équatoriale ;

- l'Italie : Monaco, Panama, Paraguay, St Marin ;

- le Portugal : Sao Tome et Principe

- le Royaume-Uni : Belize, Gambie, Ste Lucie, Seychelles.

Des pays de l'Est aux avant-postes dans trois pays "pas faciles"

On peut remarquer que plusieurs pays récemment entrés dans l'UE assurent ce rôle de représentation des 27, dans des pays "pas faciles" : la Lettonie en Ouzbékistan, la Hongrie au Belarus ; la Roumanie en Corée du nord.

(Nb : en gras des pays clés au niveau sécuritaire ou opérations de maintien de la paix).

En savoir plus :

Le document précisant pays par pays qui représente l'UE au 2e semestre 2010.

Pour avoir une vue exacte des postes diplomatiques des différents Etats membres, télécharger l'autre document

(1) NB : le nombre de délégations est légèrement inférieur, certaines ambassades exerçant leur activité sur d'autres pays de la zone : La Barbade pour St Christophe et Nevis ou St Vincent et Grenadines, Jamaïque pour Bahamas, Inde pour Bhoutan, Fidji pour Kiribati, les Iles Marshall, la Micronésie et Nauru, Sri Lanka pour les Maldives, etc...

(crédit photo : délégation de l'UE au Mali)

Suite de notre entretien avec Pierre Lellouche, secrétaire d'Etat français aux Affaires européennes, consacré au service européen d'action extérieure

"Le combat d'arrière-garde que se livrent le Parlement européen et la Commission européenne doit cesser"

• Dernier point, la négociation du nouveau service européen d’action extérieur semble s’enliser ?

Effectivement. Je suis inquiet. Le Parlement (européen) se livre actuellement à un combat d'arrière-garde avec la Commission qui retarde tout. Mais soyons sérieux ! La politique étrangère, ce sont les nations, avant tout. Ce ne sont pas les commissaires européens ni le Parlement européen qui vont décider d'aller faire tuer des soldats. Si le service extérieur doit être pris en otage par des gens comme çà ; cela pose problème. Dans nos capitales, nous nous sommes battus pour imposer un service européen contre nos "quais" respectifs ? Cela ne donne pas une bonne image de l’Europe. On doit avancer maintenant, rapidement, et cesser ces querelles de chapelle incompréhensibles.

"le SEAE ne doit pas devenir un 28e service diplomatique"

• Comment ce service ne fera pas doublon avec nos diplomaties ?

Ce Service doit apporter une valeur ajoutée, rajouter de la puissance dans le monde. Il ne doit surtout pas devenir un 28e service diplomatique qui va rajouter des problèmes et ajouter à la confusion institutionnelle.

"Cathy doit être une vraie chef d'équipe"

• Cathy Ashton vous paraît-elle taillée pour le job ?

Elle fait un formidable travail. C'est d’ailleurs actuellement le job le plus passionnant de l'Union. Pour moi sa tâche est multiple. Elle doit coordonner et mettre ensemble tout le monde, créer un service à partir de rien et arriver à un corps commun. Cela suppose un changement de culture pour les fonctionnaires de la Commission qui vont intégrer le Service ; ils servent l'Union, pas la Commission. Elle doit favoriser une position commune entre les Etats concernés. La "dame" doit aussi coordonner l'action des 5-6 commissaires européens qui ont une action extérieure (développement, énergie, commerce, voisinage). Un vrai travail de chef d'équipe. Mais c'est important. Nous devons changer notre mode de fonctionnement. Par exemple, nous avons 53 accords différents avec la Chine, et 120 accords avec la Suisse. Est-ce bien sérieux pour peser dans une négociation...

"Mon Dieu. Gardez-moi de mes amis. Quant à mes ennemis je m'en charge", cette maxime ancienne se vérifie aujourd'hui pour Cathy Ashton et le Service européen d'action extérieure.

Discussion bruyante ...

Que la Haute représentante pour la politique étrangère et son service soient en butte avec les Etats membres (sur les nominations) ou le Parlement européen (sur la partie décisionnelle), c'est assez logique. Le Parlement européen a toujours été cantonné à un rôle très limité en matière de politique extérieure. Aujourd'hui, avec la décision sur le Service (s'il n'est que consulté sur la décision, il a la codésion sur le volet budgétaire et du personnel), il a, en quelque sorte, le "pied dans la porte" (1) et entend bien s'imposer au terme d'un bras de fer dont il a rodé le principe depuis des années... Quant aux Etats membres, ils défendent leurs intérêts également et veulent maximiser leur influence respective au sein du futur service : les grands pour préserver leur avantage de service diplomatique, les petits pour compenser leur absence sur la scène internationale, et trouver ainsi dans le SEAE un "acteur par procuration".

... et sourde rivalité

Dans cette bataille, il est un acteur dont on entend peu parler : la Commission européenne. Qui a beaucoup à gagner dans le Service extérieur mais aussi beaucoup à perdre avec le Haut représentant : dans le contrôle et la mise en oeuvre de plusieurs lignes budgétaires, dans la présence à l'extérieur. Les délégations de la Commission changent de chef et la Commission ne pourra plus y nommer qui elle veut ou, du moins, plus toute seule ; l'épisode Vale de Almeida est le dernier d'une époque (2).

Jusqu'à présent, la Commission a certes plutôt bien défendu ses droits. Mais la vraie bataille se situe maintenant au plan politique. Peu à peu, le Service diplomatique et sa chef acquièrent, en effet, leur autonomie (ne parlons pas encore d'indépendance ). D'une certaine façon, les coups des uns et des autres poussent en ce sens. Et même si la Baroness Ashton n'avait pas une étoffe politique conséquente, à sa prise de fonction il y a six mois, elle l'acquiert peu à peu : à Gaza hier, en Chine aujourd'hui, au Kenya-Tanzanie demain. De fait, elle peut représenter un certain affaiblissement du président Barroso, qui va perdre son monopole de représentation extérieure qu'il chérit par dessus-tout. Ce sentiment n'est pas exprimé publiquement. Et quand on demande à l'un ou à l'autre ce qu'il en est, la réponse est indubitablement : "il y a une bonne entente entre le président et la vice-présidente". La réalité semble légèrement différente...

Petit sentiment de mépris

Ayant eu l'occasion d'échanger à plusieurs reprises avec des membres du cabinet de Barroso sur le sujet, j'ai ressenti comme une absence de défense de la vice-présidente, voire plutôt le contraire. Exemple : sur l'absence de Cathy Ashton du conseil informel des ministres de la Défense, et la possibilité qu'elle aurait d'être remplacée par le président de la Commission par exemple, je me suis attiré cette réplique : « Si un commissaire peut parfois être appelé à remplacer le Président, ce n'est tout de même pas au Président de remplacer un vice-président ». La réponse peut paraître anecodique. Elle traduit cependant bien le mépris qui existe au sein de l'équipe Barroso (ou d'une moins d'une partie de celle-ci) sur Cathy Ashton, qui reste à leurs yeux simplement une commissaire parmi les autres.

Et ce sentiment se reflète dans le partage des tâches au quotidien. A la haute représentante, de recevoir les ministres des affaires étrangères, au président de la Commission d'entretenir des relations avec les Premiers ministres ou présidents. Une sorte de répartition naturelle qui n'avait pas cours avec le premier Haut représentant. Javier Solana ayant pris l'habitude de recevoir qui il voulait... et, surtout, de téléphoner à qui il voulait.

Sur le service extérieur, discussions difficiles

Autre témoignage. Lors des discussions du groupe de haut-niveau, qui ont précédé l'accord sur le service européen d'action extérieure, « c'est avec Catherine Day (la secrétaire générale de la Commission) que les discussions ont été les plus difficiles » m'a expliqué un diplomate d'un Etat membre qui a suivi de près les discussions. Les discussions portent sur plusieurs sujets : le périmètre du Service, la planification et l'autonomie budgétaire, les locaux... La Commission a rechigné ainsi jusqu'au bout à donner au SEAE une autonomie budgétaire comme certaines capacité de décision - sur les chefs de délégation notamment. « Le Traité ne permet pas de déléguer à une autre structure ses compétences, budgétaire notamment,  » explique un expert du sujet.

Le "dernier missile" du Telegraph

L'article du Daily Telegraph, qui titre aujourd'hui sur la fatigue de la Haute représentante et son possible départ doit s'interpréter dans ce contexte... ainsi que dans celui des élections en Grande-Bretagne. Effectivement, la fatigue menace Cathy Ashton. Difficile de faire autrement car le boulot de Haut représentant n'est pas celui de tout repos, et est quasi-impossible à assurer avec un agenda, même calé sur 16 heures de travail par jour. De là à parier sur sa démission, cela ressemble plutôt à un travail de sape. Il semble que ce soit davantage la nationalité (britannique) et la couleur politique (travailliste) de la Haute représentante, qui ait motivé certaines sources à être un peu plus bavardes que d'habitude. Mais cela ressemble à du "Brussels bashing" assez habituel dans des institutions européennes où les prises de position politique voire politicienne sont beaucoup plus courantes que l'apparence ne le laisse penser. Du coté de Cathy Ashton, on dément ainsi vigoureusement toute idée de départ : « la Haute représentante travaille actuellement - elle est en Chine - et n'a pas l'intention, du tout, de quitter son poste ».

Coté britannique à Londres, le changement du commissaire britannique à la Commission ne semble pas être à l'ordre du jour. Pour en avoir été témoin, lors de mon séjour récent à Londres, ce sujet qui fait "causer dans les chaumières" à Bruxelles est un non-sujet outre-Manche. Même du coté tory, on estime que c'est le cadet des soucis (3). 

Changer de Haut représentant, une c...

Dieu sait si je n'ai pas été un afficionados de Cathy Ashton - avec des débuts marqués par une série de gaffes et d'erreurs politiques (4) - et si je ne partage pas toutes ses options... Mais elle est là maintenant, le travail est entamé. Ce n'est pas toujours la "joyeuse chevauchée" dont on aurait pu rêver. Mais c'est un fait : le service diplomatique prend, peu à peu, forme. Et s'il n'est pas au bout de ses peines, une première étape a été accomplie avec l'accord des ministres des Affaires étrangères des 27 sur le sujet le 26 avril. Changer de Haut représentant dans quelques mois serait une erreur, un nouveau retard. On ne va pas modifier la composition de la Commission à chaque changement de gouvernement en Europe (5). L'Europe n'a vraiment pas besoin de cela, maintenant !

(1) Le PE dicte ses trois volontés à Cathy Ashton - Autre article à venir

(2) Le dossier "Vale de Almeida" fait des vagues au Conseil

(3)  Pour les Tories, l'avenir de la défense est avec... la France

(4) Entre autres : Catherine Ashton avait-elle raison de ne pas être à Haïti  - La vision très british de Catherine Ashton sur la défense ...

(5) Faut-il préciser que le changement du Haut représentant nécessite un nouvel accord à 27. Je ne vois pas les 27 relancer le mercato des têtes de l'Europe. L'hypothèse "Milliband" relayée par mon confrère du Telegraph me semble "peu réaliste" si un gouvernement tory-libéral arrive au pouvoir en UK ; la logique voudrait plutôt un commissaire "libéral". Mais là c'est l'équilibre politique voulu au niveau européen (les Socialistes ayant réclamé ce poste) qui se trouve remis en cause. C'est tout l'équilibre politique avec 2 chrétiens-démocrates et 1 socialiste dans le trio de tête qui se trouverait à renégocier. Voir ci-dessus ...

(A LUXEMBOURG) Les ministres des Affaires étrangères de l'UE peinent toujours à s'accorder sur le Service européen d'action extérieure. La discussion continue. Et du coté de Cathy Ashton, on se refuse à prendre tout pari, en ce moment, sur le fait d'arriver à un accord complet avant la tombée de la nuit. L'objectif serait ainsi d'obtenir un accord "politique" sur la décision cadrant le service, en "sortant" l'organigramme du cadre décisionnel. « Cela permettrait de changer l'organigramme ou de l'adapter sans être obligé de revoir la décision » explique un proche de Cathy Ashton.L'objectif final reste toujours d'avoir un accord d'ici la fin juin avec le Parlement européen.

Un trio de secrétaires. En l'état des choses, l'organigramme comprendrait un trio à sa tête : trois secrétaires exécutifs, chargé l'un chargé des questions politiques (policy director), l'autre des questions interinstitutionnelles, le troisième de la gestion quotidienne (backoffice). Il n'y aurait pas de "primus inter pares" parmi eux. Tous seraient placés sur le même pied d'égalité. Chacun d'entre eux aurait un certain niveau politique le permettant de remplacer la Haute représentante au besoin lors d'une réunion des ministres, à une séance du Parlement européen ou un déplacement à l'étranger. La décision mentionnerait la présence de ce trio de secrétaires exécutifs sans préciser pour autant le rôle.

(mise à jour) Ce format a été refusé par les 27 ministres. On en reste donc au schéma originel : un secrétaire général et deux secrétaires généraux adjoints.

Autonomie de la PeSDC. Les structures de la PeSDC (Etat-Major de l'UE, CPCC, Sitcen) verraient leur autonomie préservée avec un lien direct à la Haute représentante, sans être rattaché ou dépendre spécifiquement d'un des trois secrétaires généraux. Un secrétaire général adjoint serait cependant chargé des questions de sécurité ou de gestion de crises. Il aurait en charge la préparation de certaines décisions, les questions de gestion, de contrat, de marchés publics...

Cathy Ashton, le Haut représentant pour les Affaires étrangères, et José-Manuel Barroso, président de la Commission européenne, pourrait reprendre un des avions A400M non commandés par le Royaume-Uni. Une étude de faisabilité a été lancée, le 1er avril, au secrétariat général de la Commission. L'avion pourrait être aménagé de manière modulaire pour transporter à la fois des responsables de l'UE comme du fret. Comme l'explique un des proches de Cathy Ashton « l'avantage est qu'il nous permet d'atterrir directement près du lieu de visite et ainsi de gagner de longs temps de trajet ou de transfert. » Quant au coût de l'achat « l'opération est rentable à long terme quand on additionne toutes les locations ou affretements d'avions » explique un expert financier du secrétariat général de la Commission.

Cet avion serait, en effet, le premier élément de la force de réaction rapide en matière de sécurité civile qui serait mis en place l'année prochaine. Il sera utilisé également pour le convoyage de l'aide humanitaire d'ECHO (l'Office européen d'aide humanitaire) ou pour les opérations civiles ou militaires de la PeSDC. Il pourrait être mis à disposition, le cas échéant, soit des organisations internationales, soit des Etats membres (en location). Il serait basé à Melsbroek, l'aéroport militaire belge près de Bruxelles. Un hangar serait réaménagé en ce sens, pour accueillir l'avion européen.

Mais l'Air force One européen ne volera pas avant... 2013.

Lire également : Un A400M pour l'UE. Et si ce n'était pas qu'un poisson...