La question peut paraître anodine. Mais le lieu où siégera le nouveau Haut représentant (HR) pour la politique étrangère (tel que prévu par le Traité de Lisbonne, quand il sera en vigueur) est éminemment politique. Le HR est un "objet" non encore identifié, assez hétéroclite : un peu Commissaire, un peu Ministre (puisqu'il préside le conseil des Affaires étrangères), et toujours diplomate en chef de l'UE et chef de la Défense de l'UE. Placer le Haut représentant au "Berlaymont" (siège de la Commission européenne), est ainsi difficile, car il est aussi président du Conseil des Ministres. Le faire siéger au "Justus Lipsus" (siège du Conseil de l'UE), est aussi exclu également, il est commissaire à plein temps. Quant au "Lex", c'est le bâtiment normalement dévolu au Conseil européen.

Entre ces bâtiments, à part la rue de la Loi (à quatre voies) et ses hordes de voiture qui partent à l'assaut de Bruxelles, il reste un bâtiment, le "Charlemagne", tout en verre, judicieusement placé, près du Berlaymont mais relié par le souterrain du métro aux autres bâtiments du Conseil. S'il abrite aujourd'hui plusieurs services de la Commission (dont la DG relations extérieures, DG Relex pour les intimes, et la DG Commerce ou DG Trade selon son appellation raccourcie), dans le temps, sur le même emplacement (le batiment a été reconstruit), il abritait ancien bâtiment du Conseil (de 1971 à 1995) et du Conseil européen. Tout un symbole ! Ce serait aussi logique : le Haut représentant siégerait auprès de ses troupes, les diplomates du futur service d'action extérieure. Reste à faire valider cette option par tous les ambassadeurs. Car, de ce fait, le Haut représentant validerait une autonomie et une indépendance qui renforceraient son caractère "d'homme fort" de la Commission. Le choix du bâtiment n'est donc pas aussi anodin qu'il a l'air.

(photo : Le batiment Charlemagne © NGV)

Un service d'action extérieure à créer de toutes pièces.

Une administration nouvelle. Personnage emblématique du Traité de Lisbonne, le Haut représentant pour la politique étrangère de l'UE (selon la dénomination officielle ou Ministre des Affaires étrangères de l'UE, pour faire court) disposera, en effet, du service européen d'action extérieure. Rassurez-vous malgré le nom, il ne s'agit pas d'une DGSE européenne. Mais tout simplement du nouveau service diplomatique de l'UE. Ce nouveau service - en fait une nouvelle administration - devrait réunir les fonctionnaires venus de la Commission européenne, du secrétariat général de l'Union européenne et des Etats membres. Et quelques autres services. Autant dire une révolution ! Car tout est à construire : définir la stratégie, le statut du personnel, le calendrier de mise en place, constituer les équipes et bâtir un esprit collectif, etc. Faire travailler ensemble des diplomates qui se côtoient toujours, se concurrencent souvent et s'épaulent rarement dans un même esprit n'est pas évident. On ne sera pas donc étonné que la mise en place de ce service prenne un peu de temps. C’est un nouveau travail de dix ans qui s’engage !

Mise en place progressive. La mise en place de ce service devrait se faire donc de manière progressive. Par petites touches. Il s'agit de construire d'abord le noyau du service. Celui-ci devrait logiquement être constitué à partir des différentes unités de la Commission : DG relations extérieures en charge de la politique étrangère, mais aussi d'éléments de la DG Développement qui gèrent toutes les relations avec les pays ACP. Viendraient s'y ajouter certaines directions ou unités du Conseil - par exemple la nouvelle direction civilo-militaire qui doit se créer - et des agents des Etats membres. La question du statut de ce personnel risque d'occuper de longues heures (journées, semaines, mois...) de négociation. Aussi dans un premier temps, le dispositif des Experts nationaux détachés (END) pourrait être retenu. Les fonctionnaires des différents Etats membres font, sous ce statut, des missions à l'intérieur des institutions européennes (entre 6 mois et 4 ans), le salaire restant payé par le pays d'origine, les frais d'installation et autres étant payés par l'institution d'accueil.

Périmètre du service pour la gestion de crise. C'est un sujet difficile. Si pour les fonctionnaires de la Commission, c'est d'une certaine façon une "restructuration" de plus — on procède "direction" par direction", "unité" par "unité" — la question est plus délicate pour les structures de la PESD et du Conseil. Actuellement, c'est simple : elles ont le même patron. Le Haut représentant qui est également le secrétaire général (patron) du Conseil de l'UE (la structure intergouvernementale qui représente les Etats). Demain ce ne sera plus le cas, il faudra choisir. Rattaché au nouveau Service ou non ? Pour la nouvelle direction civilo-militaire qui doit se créer, c'est la deuxième solution qui prévaut. Pour le Sitcen - centre de renseignement de l'UE - ce devrait aussi, en bonne logique, être le cas. Mais il importera de préserver le secret des informations. Pour les militaires ? C'est plus délicat. L'Etat major de l'UE et, encore plus, le Comité militaire de l'UE pourraient garder leur autonomie. Pour ce qui est du COPS, qui est une instance intergouvernementale, il devrait continuer de siéger au Conseil. Mais, comme pour le Conseil des ministres des Affaires étrangères, il devrait être présidé par un délégué du Haut représentant (le Haut représentant adjoint ?). Enfin quid de tous les groupes de travail (GPM groupe politico-militaire, CCACM comité pour les aspects civils de la gestion de crise...) ? Qui va les présider ? la présidence tournante ou un membre du SEAE ? Les questions, on le voit restent nombreuses.

Où seront les premières ambassades de l'UE. Les délégations de la Commission européenne devraient servir d'ossature au SEAE dans les pays tiers; il en existe dans quasiment tous les Etats du monde. Le cas échéant sur le modèle de ce qui est pratiqué déjà en Fyrom (Macédoine), dans l’Union africaine et bientôt en Afghanistan, les éléments diplomatiques de l'Union européenne (délégations et représentant spécial) fusionneraient pour ne former qu'une seule délégation de l'UE (on parle de double headed, le représentant spécial étant chef de la délégation de l'UE). Cette fusion pourrait continuer dans tous les pays ou zones où est déployée une mission PESD ou a été nommée un représentant spécial de l'UE. A ces délégations uniques de l'UE, pourraient ensuite se greffer des éléments d'Etats membres (experts nationaux détachés...). Mais il ne semble pas question, pour l'instant de supprimer les ambassades nationales. Les résistances sont, en effet, nombreuses.

Touche pas à mon ambassade. Comme le confiait récemment le secrétaire d'Etat français, aux Affaires européennes, Pierre Lellouche, il y a les « allants » et les « réticents ». Pour lui, les Français sont "allants". Ce n'est pas l'avis de tout le monde à Bruxelles. Il est également de notoriété commune que les Britanniques sont "réticents". Mais ils ne sont pas les seuls ! Les réticences sont multiples. En fait, dans tous les pays, les alias des "Quai d'Orsay" freinent des quatre fers cette innovation. Même les Finlandais - par exemple qui sont plutôt des "allants" en matière européenne - ont publiquement averti. Ils souhaitent conserver leurs ambassades et représentations. Ainsi le secrétaire général du ministère des affaires étrangères Pertti Torstila a rappelé que l’UE ne promeut toutefois les intérêts nationaux des Etats membres. Déjà entre Nordiques, les coopérations, quand elles existent, "ne sont pas exemptes de problèmes" explique-t-il. Difficile d’imaginer que des Suédois promeuvent les exportations finlandaises. En même temps, il n'est pas interdit de penser que cela permettra aux petits Etats ou aux Etats non représentés dans un pays de pouvoir entretenir à la délégation de l'UE, un chargé d'affaires sur certaines questions, à un moindre coût. Une solution d'autant plus intéressante qu'on sait que de nombreux pays (Belgique, Pologne, Roumanie…) se sont engagés dans une réduction de leurs frais de présence à l'étranger (notamment en matière de locaux).

Lire également note Benelux sur le service d'action extérieure - l'avis du Parlement européen (à venir)

Les pays du Benelux dans leur note dressent le profil type à la fois du président du Conseil européen et du Haut représentant pour la politique étrangère, tels que le prévoit le traité de Lisbonne.

« Le président du Conseil européen a la stature d’un chef d’État ou de gouvernement. Il a démontré son engagement européen et a développé une vision sur l’ensemble des politiques de l’Union. Il est a l’écoute des États membres et des institutions et sensible aux équilibres institutionnels qui caractérisent la méthode communautaire. » Avec ce descriptif, on voit bien que la personnalité la plus souvent citée comme Tony Blair ne remplit pas les critères fixés par les pays du Benelux. En revanche, une personnalité comme le Luxembourgeois Juncker, le Néerlandais Balkenende, et pourquoi pas… le Belge Verhofstadt, serait beaucoup plus appropriée.

« Le Haut représentant doit disposer non seulement d’une vaste expérience de l’action communautaire dans le cadre de la PESC/PESD et de la politique étrangère de l’Union, mais aussi de qualités fédératrices ». Cherchez… Je n’ai pas encore trouvé. Toutes les personnalités (Bildt, …) communément citées sont exclues. Trois pourraient remplir ces critères : l’Espagnol Moratinos, voire le Français Kouchner ou l'Allemand Vert Fischer. Mais à chaque fois, une "bonne" raison propre au contexte interne à chaque pays exclut cette personnalité (pour l'Espagne, le candidat est Almunia, pour la France, c'est Barnier, pour l'Allemagne, les Verts ne font pas partie de la coalition au pouvoir).

Mais pourquoi donc tout le monde s'intéresse au futur président de la Commission européenne et pas du Haut représentant de l'UE pour la Politique étrangère ? Voici la question qu'on pourrait se poser. Et qu'il faut se poser, de toute urgence...

Certes le poste de président de la Commission est plus ancien (créé dans les années 1950, il est sorti de l'ombre dans les années 1980, personnalité de Jacques Delors aidant) et plus emblématique (son pouvoir d'action est large). Tandis que le poste de Haut représentant n'a que dix ans d'existence et un rôle plus discret. Mais en 10 ans, la politique étrangère de l'Union européenne est sortie des limbes et Javier Solana, son titulaire actuel, lui a donné, bon an, mal an, ses lettres de noblesse. Le Traité de Lisbonne le consacre en lui donnant une importance qu'aucun poste au niveau européen n'a jamais eu. En plus de ses pouvoirs actuels - représentation extérieure, missi dominici européen, pouvoir d'initiative en matière de défense et de politique étrangère, autorité hiérarchique sur les instances militaires ou civiles de gestion de crise, etc... - il devient commissaire européen, avec le titre de vice-président, ayant autorité sur le service extérieur, et préside le Conseil des Ministres des Affaires étrangères.

Certes, le Traité de Lisbonne n’est pas encore en vigueur. Ce dont les interlocuteurs à qui j'ai posé m'ont répondu pour se défausser : "Ooh lala. Mais il faut attendre le traité de Lisbonne. Car cela change énormément le profil". "Chaque chose en son temps". Etc... (1). Je persiste et signe, il est urgent de désigner le futur Haut représentant de la politique étrangère de l'UE.

 Plusieurs bonnes raisons militent en faveur d'une décision rapide

1° Le terme du mandat de Solana. Le mandat de Javier Solana, actuel Haut représentant, se termine à mi-octobre. L'intéressé a confié qu'il ne souhaitait pas être renouvelé (lire : Solana ne rempilera pas). Et il paraîtrait logique que la discussion s’engage maintenant sur son successeur. On peut bien sûr demander à Javier Solana de prolonger son mandat de quelques semaines ou quelques mois - ce qui sera sans doute fait - mais cela laisse entière la question de son successeur.

2° Un poste à succession délicate. Discussion d'autant plus nécessaire qu'en dix années de mandat, son titulaire actuel, Javier Solana a marqué ce poste de son empreinte, discrète, mais réelle. Une série de contacts, souvent personnels, se sont engagés. Et il paraît important que son successeur(se) se trouve à ses côtés davantage que quelques heures pour une passation en bon ordre.

3° Le pouvoir d'initiative. Le Haut représentant – qu’il s’agisse du Traité de Nice et du Traité de Lisbonne – est nommé par les Etats membres. Il leur rend compte mais en même temps impulse des politiques nouvelles. Il a surtout le pouvoir d'iniative en matière de politique étrangère et de missions de défense. Ce qui ne place pas au même rang - dans les deux cas - que les autres personnalités.

4° Trouver le bon équilibre. La revendication du groupe socialiste, le montre, le débat est en train de se politiser. Ce qui serait dangereux. Un bon candidat peut être un socialiste. Mais un socialiste n'est pas automatiquement un bon candidat. Mais elle a le mérite de poser la question. Car même si cette règle n’est inscrite nulle part, il y a une recherche d’équilibre politique et même géographique (petit / grand pays) entre les deux postes (président de la Commission, Haut représentant).

Quelques critères

Soit on choisit un homme qui a fait ses armes dans la Défense ou des affaires stratégiques. Ce qui est aussi logique car cet homme va devoir gérer la PESD. Dans ce cas, le Néerlandais Jaap de Hoop Scheffer, ancien secrétaire de l'OTAN serait en pole position (s'il arrête le moutain bike ). Mais pas seulement : on peut penser aussi à Lord Robertson. Soit on prend une troisième piste, un homme qui a un passé européen de négociation internationale. On retrouve alors le Suédois Carl Bildt ou le Français Bernard Kouchner, qui sont passés tous deux par l'école des Balkans ; l'Espagnol Moratinos passé par l'école du Proche-Orient. Tous ces noms sont des PPE sauf Moratinos (socialiste) ou Kouchner (socialiste "inassimilable").

3e critère : la bonne santé. Cela peut paraître étonnant. Mais il paraît important que le candidat trouvé soit sinon d'une bonne jeunesse au moins prêt à assumer au niveau de sa santé et/ou de son âge, la pleine capacité de ce poste qui implique de nombreux déplacements à l'étranger, parfois dans des conditions qui ne sont pas évidentes, et une possibilité d'endurance face aux possibilités de multiplication des crises. Quand on voit ce que le titulaire actuel du poste a enduré, on comprend mieux la pertinence de ce critère.

4e critère : la nationalité. Comme le précédent,

Un esprit chagrin pourrait répondre : "pourquoi ne pas attendre alors pour le président de la Commission européenne". Mais alors il faut vraiment être chagrin