Un processus de débat en cours

Ce document mérite d’être détaillé. Présenté au Gymnich les 4 et 5 septembre, il présente une série « d’idées », pas encore vraiment des projets pour tous les débats qui occupent actuellement les diplomaties européennes sur l’Afghanistan – Pakistan (l’Afpak) afin de renforcer l’action européenne dans la région (et se sortir du guêpier afghan). La prochaine étape ministérielle de ce débat est l’informelle des ministres de la Défense le 29 septembre (lors du lunch, lire le programme). Puis Javier Solana devrait rédiger un nouveau document de « projets » et les Ministres des affaires étrangères se décideront les 26 et 27 octobre (à Luxembourg). Leurs conclusions seront normalement endossées par les Chefs d’État et de gouvernement, lors du sommet des 29 et 30 octobre. Le trajet peut paraître compliqué (et encore je simplifie - :). Mais il constitue un trajet, somme toute, assez classique pour les « grands » sujets de politique étrangère européens.

L'UE propose également de tenir une conférence internationale - après le processus électoral - à Kaboul (1). Proposition reprise par le trio Merkel - Sarkozy - Brown (lire ici).

Au-delà des enjeux pratiques – une meilleure coordination des efforts européens – et stratégiques – la reconstruction de l’Afghanistan – il y a aussi un objectif tactique à cette discussion qu’on peut considérer à double détente. Il s’agit pour les Européens de tenter de reprendre pied dans la discussion à égal avec les Américains. Et aussi pour les politiques, particulièrement les diplomates, de reprendre la main sur les militaires qui ont, jusqu’ici, conduit tous les débats.

Renforcer les actions existantes : police, justice

Coordination. C’est le maître mot du document. Un des premiers objectifs est justement de s’attaquer au « manque de coordination entre la communauté internationale – conjuguée avec le manque de motivation et de capacité du côté afghan – qui sont responsables, de la lenteur et de l’inégalité des progrès dans la reconstruction. » Outre le « double hatting », il paraît nécessaire, insiste le document, de « renforcer la coordination entre Européens » et de mettre en ordre « les multiples instruments communautaires mis en œuvre ».

Mission de Police (Eupol). C’est la mission de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), gérée par l’Union européenne. Mais malgré les appels répétés, Eupol Afghanistan n’a toujours pas atteint l’objectif de 400 personnes, fixé en mai 2008. Selon les derniers comptes, on atteint seulement… 265 personnes. C’est donc la "top priorité". Mais un peu las de répéter les appels (semble-t-il), le secrétariat de l’UE suggère d’exploiter d’autres pistes, pour rendre les postes plus attractifs : soit augmenter le budget de la PESC alloué pour embaucher des officiers, soit mettre en place un « trust fund » des Etats membres. En clair, certains Etats ont des hommes mais pas de moyens financiers, d’autres ont quelques moyens financiers mais pas de personnel à envoyer. La mission européenne de police n’est pas le seul problème. Il faut aussi soutenir la police afghane. Comme le souligne un expert du dossier que j'ai interrogé « quand vous voyez que les talibans paient trois fois plus que le gouvernement pour les policiers… ». Le document propose donc d’étudier (et mettre en place) un mécanisme de financement pour soutenir les activités d’Eupol et fournir un soutien complémentaire pour la police afghane.

Le volet Justice, est depuis la conférence de Rome en 2007, aussi du ressort européen, mais c’est "l’autre côté de la rue" (2), la Commission européenne, qui a le « lead », les progrès sont lents, très lents. « Les progrès ou les réformes ont été torpillés par la résistance afghane à l’intérieur des institutions judiciaires » explique-t-on.

Les autres pistes : gestion des frontières, liaisons ferroviaires, formation de l’administration afghane.

Réintégration. L’objectif est de réintégrer les éléments de l’insurrection. l'UE pourrait ainsi participer à un « trust fund » de plusieurs donateurs pour soutenir les efforts du gouvernement afghan dans ce sens.

La gestion des frontières (Une mission Eubam ?). L'UE pourrait offrir au Pakistan et à l’Afghanistan, sa compétence déjà acquise sur d’autres terrains (Mission Eubam Moldavie, Gaza…), en matière de gestion des frontières, qu’ainsi une assistance technique et une expertise.

Liaisons ferroviaires. L'UE pourrait lancer des mesures pour faciliter le commerce et le transit en Afghanistan, notamment une étude de faisabilité sur les liaisons ferroviaires dans la région.

Formation de l’administration afghane. Elle pourrait se faire par la mise en place d’un « centre de formation des agents de l’administration » afghane, voire de « centres de formation régionaux ». Le tout accompagné d’un paquet de « capacity building », avec l’engagement des Etats membres et de l'Union européenne. L’idée est aussi d’utiliser la « réserve d’experts » européens – constituée en matière de gestion civile de crises - pour prêter une assistance technique dans les secteurs nécessaires.

Et au Pakistan, une nouvelle mission SSR ?

Avec le Pakistan, la prudence est de rigueur, on le sent bien. Et les propositions soigneusement pesées.

Pooling des moyens européens. Là aussi, il s’agit de renforcer la coordination entre les Etats membres et la communauté, en utilisant la technique de « pooling » (mise en commun) des ressources. « Plusieurs Etats membres ont des ressources financières disponibles pour le Pakistan mais un nombre limité ont des capacités de sécurité et logistique pour la livraison sur place » souligne-t-on. Il s’agit aussi de renforcer les contacts à tous les niveaux entre les structures européennes et l’administration pakistanaise.

Volet État de droit : une mission SSR. L'UE n’en offre pas moins son assistance pour la réforme du secteur de sécurité (SSR) et la construction d’une capacité de lutte contre le terrorisme. Enfin. Du moins, « c’est une idée ». L'UE aiderait le Pakistan, dans ce cadre, à « définir sa stratégie de contre-terrorisme ». Cela pourrait comprendre le soutien en formation et en matériel, comme l’établissement de « recommandations » pour des actions concrètes. Cette coopération ne peut se faire cependant qu’à une condition, sous-entend le document : « inclure un dialogue sur l’État de droit et les droits de l’homme »...

Volet économique : une ouverture des frontières européennes. L’autre volet de la coopération avec le Pakistan concerne le développement socio-économique. Il s’agit, suite aux précédentes déclarations de l’UE, d’assister le Pakistan en matière de nomes sanitaires, phytosanitaires pour la pêche et d’autres produits afin qu’il puisse bénéficier du tarif préférentiel douanier (dit : GSP+).

(1) Cela peut paraître un peu farfelu. Kaboul, en hiver, à plus de 1500 m d'altitude, c'est le froid et la neige. Mais effectivement cela mettra un peu tout le monde dans l'ambiance. Avec des risques pour la sécurité conséquents...

(2) Les bâtiments du Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, à Bruxelles, sont situés face à face de par et d’autre de la rue de la Loi.

(analyse) Après le bombardement de Kunduz, un bombardement « inacceptable » selon plusieurs ministres des Affaires étrangères de l'UE, il faut peut-être entamer un débat sur la présence militaire occidentale en Afghanistan. Présence qui doit encore durer de longues années rappellent régulièrement les principaux responsables européens.

Il faudra aussi rompre avec un non-dit en Afghanistan : nous sommes en guerre. Et ce qui s'est passé à Kunduz n’est pas une bavure, c’est la guerre. Où il y a des morts, pas seulement des talibans ou des rebelles mais aussi nos militaires et des civils pris entre deux feux, ou qui soutiennent l'un ou l'autre camp. C'est inévitable... La question ne doit pas être vraiment là. Mais pourquoi cette guerre. Dans quel objectif. Et jusqu'à quand?

• Nous sommes en guerre. Inutile de tourner autour du pot et d'user d'autres mots, comme le faisaient il y a quelque temps, les Français et comme les Allemands ou les Italiens semblent continuer de le faire, la guerre est bien présente. Et tous les pays – ou presque – de l’Unions européenne sont engagés. Les armées des Etats membres de l’UE fournissent autant d’hommes à l’IFAS que les Etats-Unis ! Un peu moins de 30 000 hommes. Si on prend comme facteur 3 rotations par an, c’est près de 100 000 hommes que les pays de l’UE auront envoyé dans la région en 2009.

• Cette guerre n'est pas sans dommage, militaire. Les pertes militaires européennes sont loin d’être négligeables. Selon le site icasualties, les armées de l’UE ont subi, depuis le début de l’intervention, 407 morts (dont la moitié de Britanniques), soit un tiers des pertes totales ou la moitié des pertes US durant la même période. Le nombre de blessés n’est pas indiqué. Mais il est environ trois fois plus nombreux que le chiffre de décédés. Côté US, on dénombrait en effet 2400 blessés sérieux, au 10 septembre 2009 (c’est-à-dire, non retournés au combat après 72 heures) pour un peu plus de 800 morts. Et côté britannique, on recense 822 blessés dont 250 sérieux ainsi que près de 2000 hospitalisations pour maladie ou blessure non liée au combat, pour un peu plus de 200 morts (au 15 août 2009). C’est dire le poids des anciens combattants d’Afghanistan dans le futur. Sans compter les ravages de la drogue qui restent un tabou. Les responsables des armées le savent bien qui rapatrient, discrètement, des soldats devenus accros…

• Les pertes civiles sont inéluctables. Une guerre ne se mène pas en chaussettes. Quand il y a des soldats bien entraînés et lourdement armés, ainsi que des bombardiers en action, a priori, il y aura des dégâts. Des morts et des blessés. Pas seulement des militaires. Mais aussi des civils. Et mécaniquement des bavures. Demander aux militaires de se faire tuer sans réagir est plutôt inadéquat et inconséquent. Cette guerre ne faillit pas à ces principes. La proportion de civils tués pour celles des militaires et des rebelles semble rester globalement dans la fourchette de 1 sur 10. Les responsables politiques qui se sont réveillés au lendemain de Kunduz en proclamant leur refus de l’inacceptable ne me semblent donc pas vraiment très conséquents.

• Cette guerre se cherche un objectif. Au début, cela a été la chasse aux terroristes (un objectif encore invoqué régulièrement pour justifier l’engagement), puis la stabilisation du pays, la lutte contre la drogue et le rétablissement de l’État (de droit), plus généralement de "notre sécurité", ainsi que l'a rappelé Angela Merkel la chancelière allemande, estimant que la présence militaire allemande est « dans l'intérêt urgent de la sécurité de notre pays. (...) "Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont été organisées à partir d'un Afghanistan contrôlé par les talibans. (...) La terreur est venue de là-bas et pas le contraire » . Mais est-ce vraiment avec 100 000 hommes surarmés et leur maintien dans le pays pendant plusieurs années, qu’on rétablit un État de droit, qu’on chasse des terroristes, qu’on lutte contre la drogue et qu'on renforce "notre sécurité" ? Pourquoi ne pas intervenir au Soudan, en Somalie, en Iran, en Corée du Nord… Pays qui menacent aussi notre sécurité. Poser la question, c’est déjà y répondre.

L’objectif de cette guerre n’est-il alors pas plutôt la stabilisation d’un gouvernement allié (une sorte d'application de la clause de solidarité extra-territoriale) et la lutte contre l’islamisme radical. En cela, cette guerre ressemble alors, sinon dans ses objectifs précis, du moins dans ses fondements et même dans ses moyens, à la guerre qu’a menée l’URSS il y a 20 ans justement en Afghanistan. Et cette « croisade » moderne entraîne une série de problèmes : politique - l’islam étant la religion de l’Afghanistan, la guerre vise une partie de la population - juridique et éthique : ce n’est pas tout à fait le mandat donné par les Nations-Unies. On ne vise ni le maintien de la paix, ni le retour à la paix. Mais l'élimination d'un adversaire.

• La stratégie actuelle est une impasse. Dans les mois prochains sera l’épreuve de vérité. Tout le monde le reconnait. Mais la stratégie actuelle, même revue et corrigée par le général McCrystal, ne semble pas offrir à portée de main un futur meilleur. Reconnaître que depuis 8 ans, cette guerre a mal été engagée, mal déployée, et que beaucoup d’erreurs ont été commises, ne suffit pas. Retrouver la confiance de la population afghanne juste avec quelques bombardements en moins et deux trois actions civilo militaires en plus paraît difficile.

• Le retrait programmé. La solution – contrairement à ce que prônent certains militaires US – n’est-elle pas alors non d’augmenter les troupes mais de les réduire. Et de l’annoncer. Avec un calendrier de retrait avéré, province par province.

1) Tactiquement, on offrira moins de prises à l’ennemi, moins de possibilités d’actions. Et on aura davantage de troupes disponibles pour le but principal qui devrait les guider : former et assister l’armée afghane. L’opération coûtera moins chère en vies humaines et financièrement, donc sera soutenable.

2) Avoir un calendrier de retrait signifie qu’il y a une nécessaire prise en charge nécessaire par les Afghans de leur destin après la date-butoir. Afghaniser le conflit, ce n’est pas, en effet, juste former quelques milliers de policiers et militaires en plus, cela signifie également rendre aux Afghans la maîtrise tactique et les clés de leur pays. A leurs risques et périls !

3) C’est également enlever un argument à la rébellion. Le retrait des « troupes étrangères » ne devient plus le justificatif de « leur » guerre. Accessoirement cela oblige "l'ennemi" à contrôler davantage de territoires, donc pouvoir être victime de réactions et contre-attaques, des Afghans eux-mêmes.

4) La stratégie de sortie est d'autant plus nécessaire, que d’ici 2010-12, plusieurs gros contingents devraient sortir d’Afghanistan : le Canada et les Pays-Bas notamment (1), voire l’Allemagne (si le Bundestag refuse de voter la prolongation de la mission, l'appel des conservateurs de la CSU à un calendrier de retrait n'est pas un signe à négliger). Mieux vaut un retrait organisé, et programmé, qu'un retrait en ordre dispersé, qui ressemblerait à une débandade...

Ce n'est pas une bonne solution - j'en suis conscient -, la moins pire des solutions...

NGV