(humeur) Le nucléaire iranien fait tourner la tête au monde occidental, les Israéliens se frittent avec les Palestiniens, la Somalie s’enfonce dans le chaos, la Bosnie est ingouvernable... vous avez une fuite d’eau… N’hésitez plus. Un seul numéro est utile aujourd’hui, à garder près du téléphone. Celui du gouvernement turc, à Ankara. En 1970, Kissinger demandait "L'Europe, quel numéro de téléphone". 40 ans plus tard, l’Europe croyait avoir répondu à la question avec le Traité de Lisbonne. Mais celui-ci affiche - en matière de politique étrangère - une lisibilité proche de celle d’un tunnel de montagne par temps de brouillard l’hiver. Le temps que les Européens fassent le ménage et tentent d’y voir clairement, la Turquie a donc pris la place, laissée libre. Et affiche ses ambitions dignes de l'ancien empire ottoman (même si elle n'en a plus les moyens) ou byzantin (1), au point qu’elle a remplacé l’Union européenne sur la scène internationale, sur nombre de sujets où on attendrait... l'Union européenne

(1) Dont la capitale était Constantinople, aujourd'hui Istanbul.

"We shall take concrete steps, as appropriate, to implement all provisions and articles of the Lisbon Treaty relevant to CSDP" cette phrase qui figurait dans la déclaration ministérielle adoptée en novembre 2009, lors de l'anniversaire des 10 ans de la PESD, la Belgique, la Hongrie et la Pologne entendent la faire devenir réalité.

Ces trois pays se sont mis d'accord sur un "Non-paper" (papier non officiel fixant une position politique) pour mettre en place les nouveaux instruments de la PeSDC du Traité de Lisbonne. Document que j'ai pu longuement consulter en exclusivité.

Cette configuration à trois est originale sur la défense. Mais elle ne tient pas au hasard. Ces trois pays vont occuper, à tour de rôle la présidence de l'UE : Belges au 2e semestre 2010, Hongrois ensuite au 1er semestre 2011, Polonais au 2e semestre 2011. La France n'a pas été signataire de ce document. Mais elle a été associée aux discussions ou, au moins, tenue étroitement au courant de sa réalisation... 

Une explication de texte, politique

Ce document n'est pas une feuille de route, un programme de travail opérationnel. Il consiste davantage en une analyse commune des nouvelles dispositions PeSDC du Traité de Lisbonne. Une sorte d'explication de texte, politique, très utile, vu le coté lapidaire de certaines dispositions et sur lesquels les 27 sont pour le moins divisés.

Le trio ne se cache pas les difficultés. La compréhension commune de ces instruments reste encore au « stade très précoce » écrivent-ils. Pour parvenir à une telle compréhension, une « quantité considérable de travail est nécessaire ». Ce travail doit commencer « dès maintenant ».

Et les trois pays affichent une ambition, mesurée, raisonnable (réalisable). Ce travail doit être mené dans « l'esprit d'utiliser ces instruments de la meilleure façon possible » pour faire progresser la solidarité entre les États membres, promouvoir la PSDC et l'intégration européenne continuelle, et le rôle de l'UE en tant qu'acteur mondial. Ils détaillent ainsi cinq des dispositions principales de l'Europe de la défense dans l'avenir.

1. La coopération structurée permanente (CSP).

« Nous y voyons une vraie plus-value ». Cette coopération doit conduire à des avantages opérationnels, des dépenses de défense plus efficaces, l'élimination des duplications actuelles et des lacunes. Elle doit être vue comme le moyen de générer une "volonté politique" entre les Etats membres comme un "incitant pour renforcer l'efficacité de leur effort de défense". Tout reste à faire, cependant. Et le trio en est conscient. Les modalités qui gouverneront la CSP comme les méthodes d'évaluation restent à fixer. Mais, dans tous les cas, l'approche doit être "ouverte et inclusive" (c'est-à-dire pouvoir inclure tous les pays).

2. La clause d'aide et assistance mutuelle (article 42 du Traité UE).

Cette clause est une clause moderne, reflétant que les menaces doivent être résolues d'une manière globale. Pour les alliés de l'OTAN, le traité est très clair ; l'OTAN est le "forum pour la mise en oeuvre" de cette clause. Mais dans « un contexte d'interdépendance croissante, cette clause a une importance clé. Elle doit faciliter la coopération entre les États membres désireux de mettre en commun, le partage et la spécialisation des capacités. »

3. La clause de solidarité (article 222 du Traité  FUE).

Même si elle ne figure pas dans le chapitre PeSDC, cette clause est "clairement liée" à la PeSDC, souligne le papier. « En d'autres termes, il ouvre la possibilité d'utiliser les instruments de la PeSDC à l'intérieur des frontières de l'UE », réflétant ainsi la réalité d'un « continuum entre la sécurité interne et externe ». Ainsi, même si le contexte juridique est différent, on peut raisonnablement s'attendre à que les capacités, les procédures, les accords sur les structures de commandement et de contrôle (C2) soient discutées dans le cadre du débat sur l'intervention humanitaire ou de secours de catastrophes de l'UE.

4. Le fonds de lancement - start-up (article 41 Traité UE).

Le texte pointe les différences de vues qui existent sur la nature et l'objectif de ce fonds. Pour certains, il est en lien avec le mécanisme Athena, pour d'autres non. Pour certains, il est purement militaire par nature, pour d'autres il pourrait impliquer le financement des efforts militaires et civils. « Nos réflexions sur cette clause devraient prendre en compte les leçons des récentes missions et opérations et le potentiel d'une valeur ajoutée de la phase d'évaluation précoce, en se basant sur l'exemple récent d'EUCO Haïti ».

5. Groupe d'avant-garde (article 42§5 et 44 Traité UE).

Cet article « nous ouvre la possibilité de confier l'exécution de certaines tâches à un groupe d'Etats membres. » Ce qui suscite certaines questions pour le Trio. Ces tâches se réfèrent-elles aussi bien à des opérations ou des capacités ? Que veut dire le "management" d'une mission ? Quelles sont les conséquences financières, le cas échéant ? Cette clause codifie-t-elle des pratiques existantes ou vise-t-elle un objectif pour renforcer la réponse rapide, y compris les cas d'extrême urgence ? « Cet article est applicable immédiatement mais il n'y a pas d'entente commune sur ce que cela peut signifier en pratique. L'Union a besoin d'éviter d'être dans une situation où cette clause pourrait être utilisée sans avoir atteint un niveau commun d'entente ».

(crédit photo : policiers polonais au Kosovo - Eulex)

C'est par une plaisanterie d'auto-dérision que le général Leakey, chef d'Etat-Major de l'Union européenne a entamé sa dernière conférence de presse, avant son départ vers d'autres horizons « Vous savez, tous les Britanniques ont un gène eurosceptique. (...) Mais aujourd'hui je suis soigné ». Et effectivement, c'est par une vibrante profession de foi dans l'Europe de la Défense que le Britannique a tenu à clore son chapitre bruxellois. « Je suis absolument certain que l'Union européenne a un rôle important à jouer, dans un monde pas sûr, multicomplexe, multidimensionnel. Le général Perruche m'avait dit quand j'ai pris mes fonctions : vous savez les budgets diminuents, il n'y a pas d'opération, même dans les cartons. (...) Effectiment le budget a diminué. Mais de façon intéressante, le tempo des opérations a augmenté. »

"Le tempo des opérations a augmenté"

« Nous avons continué l'opération en Bosnie ; certes, l'effectif a diminué, mais Eufor Althea a joué un rôle effectif, contribuant à la stabilisation de l'environnement, en dépit des turbulences politiques du pays. En Afrique, nous avons déployé l'opération EUFOR Tchad RCA avec nombre de difficultés logistiques dans cette partie du monde très inhospitalière pour une opération militaire et avec plusieurs Etats participants qui n'avaient pas l'habitude du terrain africain. Et cela a été un succès. Demandez aux ONG, elles vous diront qu'Eufor a un rôle modérateur sur une très difficile situation sécuritaire. Enfin, l'opération Atalanta, première opération maritime de l'UE nous a beaucoup appris, sur la manière de commander une opération maritime, d'associer également les civils et les militaires. »

De l'intérêt des OHQ tournants

Cependant, le Général Leakey s'est bien gardé d'aller au-delà de cette démonstration. Répondant à la question d'un confrère de l'AFP, il s'est ainsi montré plutôt peu enthousiaste sur la création d'un QG de conduite des opérations à Bruxelles, y voyant plus d'inconvénients que d'avantages. « Aucune opération n'est la même. (...) Et le choix d'un quartier général se fait en relation avec l'opération. Il était logique d'avoir ainsi Berlin+ pour la Bosnie, d'avoir Potsdam, le Mont-Valérien et Northwood pour une opération en Afrique...»

Mieux, le général voit, de façon pragmatique, un grand intérêt aux QG tournants. « Si un Etat prend le OpCommander et la responsabilité de l'OHQ, c'est la garantie d'un succès. Car cet Etat saura prendre la responsabilité de soutenir le HQ, et surtout exercera sa volonté politique auprès de ses autres collègues Etats membres pour être sûr qu'ils y contribuent. Avec un QG permanent sur une base multinationale, on perdrait cette appropriation de l'opération par un Etat. » « Au moment où les jours sont difficiles pour les budgets, cette pression sur les Etats pour trouver les ressources et équipements à une opération est nécessaire », conclut-il...

NB : le général Leakey est désormais remplacé par le général néerlandais Ton Van Osch (ancien représentant militaire néerlandais à l'UE), la cérémonie de passation des pouvoirs a eu lieu jeudi dernier. Voir la cérémonie de passation des pouvoirs.

(Crédit photo : Conseil de l'Union européenne)

La Fondation Genshagen - qui a son siège dans ce superbe chateau, à quelques kilomètres de Berlin - a eu la bonne idée de réunir, ces jeudi et vendredi, de manière très informelle, une quarantaine de spécialistes français, allemands, polonais (le triangle de Weimar) autour d'une idée : et si le Triangle de Weimar pouvait avoir une traduction plus concrète en matière de coopération civilo-militaire et de missions de défense européenne et impulser de nouveaux développements pour la PSDC ? 

Durant deux jours, ont ainsi planché des ministres en poste ou "vétérans", des militaires qui ont souvent exercé des responsabilités de premier plan sur les terrains d'opérations européennes (1), des responsables minisériels, des chercheurs de diverses institutions et quelques journalistes, etc. 

Ces échanges sont couverts (normalement) par la règle de Chatham House (non citable, non attribuable), ce qui permet des échanges à bâtons rompus. J'y reviendrai dans de prochains posts... Car comme l'a affirmé un des participants, c'st « L'occasion de sortir de ronronnements un peu soporifiques qui ont trop longtemps rythmé les échanges du Triangle de Weimar ». 

Un triangle qui doit s'élargir au Royaume-Uni

Premier constat apparemment partagé par nombre de participants, si le triangle de Weimar trouve toute sa pertinence en matière de défense car il rassemble trois pays majeurs dans le domaine, il ne pourra pas trouver toute sa pertinence et son efficacité sans associer le Royaume-Uni. Une proposition soutenue par l'Allemagne. « A défaut de rectangle, ne pourrait-on pas trouver une autre formule » a estimé un participant. Et pourquoi pas une formule de "triangle plus" ou "3+1" ont précisé d'autres. Ces dernières formules auraient un avantage : permettre aux Britanniques de trouver toute leur place dans les discussions, sans être associés formellement, ni tenus d'y participer systématiquement.

(1) On peut citer : l'Allemand Christian Schmidt, secrétaire d'Etat parlementaire à la Défense, le Français Alain Richard ou le Polonais Janusz Onyskiewicz — ; des militaires  — le général français Ganascia (ancien chef d'Eufor Tchad et aujourd'hui consultant pour les ONGs) et le général Beth (ancien de la Force Licorne et aujourd'hui à directeur de la coopération militaire et de défense) le général Pacek (ancien chef adjoint d'Eufor Tchad et aujourd'hui conseiller du chef d'Etat-Major des armées polonaises), le contre-amiral allemand Krause (chef d'Etat-major interarmées des opérations...), etc.

Cela peut paraître plutôt incongru actuellement. Mais l'OTAN le maintient. A contre-courant du vent d'austérité qui souffle sur les budgets publics depuis plus d'un an. Les Etats membres devraient non seulement dépenser mieux mais davantage pour la défense.

Le groupe d'experts qui a planché "pour un nouveau concept stratégique"  et vient de rendre sa copie (1) note ainsi que "Le principal obstacle à la transformation militaire est l’insuffisance des dépenses et des investissements de défense en Europe. Aujourd’hui, il n’y a que six Alliés européens sur 26 qui consacrent 2% ou plus de leur PIB à la défense, et seulement une douzaine qui atteignent les objectifs de déployabilité et de soutenabilité des forces militaires" (2). À cela s’ajoute le fait que, ces vingt dernières années, "les dépenses de fonctionnement et de personnel ont représenté une part disproportionnée des budgets de défense des pays européens".

La cohésion de l'Alliance en danger

Quant au critère de l’Alliance selon lequel 20% des dépenses militaires doivent être consacrées aux investissements, "il est respecté par moins de la moitié des pays de l’OTAN". Ainsi - remarquent les experts - "Un fossé particulièrement large s’est creusé entre les capacités des États-Unis et celles des autres pays de l’OTAN, et ce déséquilibre, s’il n’est pas corrigé, pourrait nuire à la cohésion de l’Alliance" .

Les experts préconisent donc nécessaire pour l'OTAN, entre autres recommandations, de "mettre un coup d'arrêt à la forte baisse des dépenses de défense nationales, engager de nouvelles réformes et mesures d'efficience (efficaité) et fixer des priorités pour les futures capacités"...

Une recommandation peu réaliste

Les ministres des Finances apprécieront à la juste valeur cette recommandation ! Mais pour l'instant, cela semble l'air mal parti. Alors qu'ils viennent de remettre au pot - contraints et forcés pour boucler le budget de l'OTAN en déficit - l'heure est plutôt à la rigueur et à la diminution des effectifs (et des budgets) qu'à leur augmentation. Aucun pays européen n'est épargné.  

Ceux qui respectent le critère (Grèce, Royaume-Uni, France) ne pensent qu'à dépenser moins. En premier lieu, la Grèce se doit de descendre au-dessous du seuil, de façon urgente, sous pressions des marchés, des organisations internationales et européennes (3). Le Royaume-Uni doit également tailler dans son budget ministériel, la barre a été fixée à 25% (4). Et la France est engagée dans une restructuration qui verra les effectifs fondre de près de 50.000 personnes.

Les pays qui étaient déjà au-dessous du seuil de 2% ont entamé un "dégraissage", plus ou moins, drastique du nombre de leurs militaires: Belgique, Slovaquie, Roumanie, Bulgarie,... peuvent être cités mais la plupart des pays mériteraient d'y figurer. En Allemagne, le ministre des Finances, Wolfgang Schaüble,  a demandé à tous les ministères de faire des économies sur leur budget ; le ministère de la Défense est le premier sur la liste, avec 1,3 milliards d'euros d'économie !

Un critère à jeter aux oubliettes ?

Certes ces mesures peuvent paraître conjoncturelles (deux à cinq années). Mais sauf changement drastique de la donne internationale, et menace directe, on voit mal la tendance s'inverser et les budgets de défense retrouver des ressources nouvelles dans les années suivantes (à moins de recourir de façon plus importante au secteur privé).

Dans les faits, cet objectif de 2% semble donc condamné. Et il aurait peut-être été plus réaliste dans un rapport révisant le concept stratégique d'oser entamer... cette révision. Seul le critère de l'efficacité devrait donc être mis en lumière.

Efficacité pour lequelle l'organisation Atlantique, elle-même, a encore des preuves à fournir si on en juge le dernier courrier, révélé par l'AFP, qu'a adressé Hervé Morin, le ministre français de la Défense, à son homologue américain, Robert Gates.Une véritable charge au "bazooka" : les structures alliées sont "trop marquées par le passé" - souligne le ministre. Le fonctionnement du secrétariat international de l'Otan n'est "pas optimal", sa structure de commandement "trop territoriale et trop statique", les "redondances" entre ses états-majors nombreuses et "l'activité des multiples agences de l'Otan mal évaluée". Conclusion, pour Hervé Morin : dégraisser le mammouth et supprimer "un tiers" des 12.500 militaires alliés !

Un objectif et une évaluation qu'on ne retrouvent mystérieusement pas, d'une manière ou d'une autre, dans les 50 pages du rapport de Madeleine Albright. Bizarre... 

(1) Télécharger (p. 40 pour les "fainéants" qui ne veulent pas lire tout le rapport)

(2) Objectif rehaussé au sommet de Riga en 2006 avec 50% de forces projetables (crtièrede déployabilité) dont 10% en opérations prolongées (critère de soutenabilité)

(3) Lire : La crise a du bon : est-ce la fin de la guerre froide Grèce ...

(4) Lire : Avec les Brit' ca va déménager