Dans quelques semaines, l'Espagne prendra la présidence de l'Union européenne. On commence à connaître quelques unes de ses priorités (1), comme les a présentées Carmen Chacon, la ministre de la Défense, à quelques élus espagnols. On peut être rassuré. Cette présidence (comme la présidence suédoise actuelle et comme la présidence suivante, belge) a inscrit certaines avancées en matière d'Europe de la défense, de politique de sécurité et de défense commune (PeSDC).

La priorité des priorités de la présidence espagnole pour la PeSDC, comme dans les autres domaines, reste la mise en vigueur et l’application des différentes dispositions du Traité de Lisbonne. Avec cet instrument, comme le considère le Premier Ministre Zapatero : « l'Europe parle d'une seule voix dans le monde, mais cette fois d'une manière définitive ». Le chantier ouvert par le nouveau Traité n’est pas mince : haut représentant, coopération structurée, renforcée, groupe d’avant-gardes, ... (lire : Traité de Lisbonne: la PESD devient PeSDC. Un peu plus commune ?).

Deux principes guideront cette présidence espagnole : « l'innovation et l'égalité ».

L’innovation. « Bien que nous ayons fait des progrès substantiels dans la recherche militaro-industriel, nous avons encore à améliorer notre relation avec le secteur civil. Nous devons aussi encourager l'innovation pour réaliser des systèmes plus efficaces de la logistique, l'approvisionnement et de conception » assure Carme Chacon. Pour l’Espagne, l’innovation ne concerne pas que l’industrie. Il s’agit également d’avoir un « élan innovateur dans le domaine des opérations, dans la doctrine, et comment agir dans des scénarios de plus en plus complexes impliquant plusieurs acteurs, dont des civils, des militaires, des organismes gouvernementaux et les ONG ».

L’égalité. Tous les Etats membres sont concernés. « La notion de sécurité doit également couvrir l'ensemble des pays de l'UE, de façon que tous les citoyens européens se sentent protégés de la même manière. »

Trois priorités ont été établies pour la présidence espagnole dans ce second semestre : le niveau institutionnel; le renforcement des capacités, et la consolidation de l'approche globale en temps de crise.

1ère priorité. La réforme institutionnelle

Réunions formelles des ministres de la Défense. Au niveau institutionnel, avec le nouveau Haut Représentant pour les affaires étrangère et la politique de sécurité, l’Espagne veut aussi renforcer les réunions des Ministres de la Défense. Alors que ces réunions depuis 10 ans se déroulent de manière informelle, l’Espagne voudrait les formaliser. « il semble raisonnable que les ministres de la Défense de l'Union se réunissent pour discuter et prendre des décisions sur des questions spécifiques telles que le renforcement des capacités ou de surveillance des opérations » considère Carme Chacon. « Cela permettra, entre autres de faciliter le travail des ministres des Affaires étrangères, dont l’ordre du jour est déjà saturé des questions aspects purement militaires ou de défense ». Seront-elles présidée par le Haut représentant ou la présidence tournante ? La solution n’est pas précisée (à votre avis …)

2e priorité. Le renforcement des capacités

Des Battle groups plus opérationnels et avec un QG européen. La priorité espagnole entend reprendre le flambeau de la présidence (suédoise), et poursuivre les travaux visant à améliorer les mécanismes pour faciliter l'utilisation des groupements tactiques ou Battle groups (lire : Des battlegroups (un peu) plus souples d'emploi). L’Espagne entend ainsi proposer d’utiliser le « Centre des opérations de l’État-Major de l’UE comme Quartier général au cas où ces groupes sont activés ». « Cela renforcerait la capacité de planification et de conduite des opérations par le Centre, en attendant qu’un jour l'Union européenne dispose d'un Quartier général propre, qui intègre les capacités civiles et militaires pour diriger les opérations ».

Premier débat sur la coopération structurée permanente. L’Espagne veut sinon appliquer les nouvelles dispositions de coopération structurée permanente du moins entamer le débat. Ainsi «  les pays qui le veulent et satisfont à certaines exigences en matière de capacités militaires pourront les mettre ensemble et d'améliorer l'efficacité dans la gestion de toute crise de sécurité ». « Avec sagesse » la présidence espagnole n’envisage (que) « des premiers débats sur la question, permettant aux États membres d'exprimer leur vision politique sur ce nouvel instrument pour le développement futur de cette coopération » (lire : Traité de Lisbonne: la Coopération structurée permanente (CSP), expliquée).

Renouveler les Headline goal. L’exercice des « Headline goal 2010 » arrive à son expiration dans la seconde moitié de la l’année prochaine. Carme Chacon estime nécessaire « d'analyser les réalisations et réfléchir sur son avenir ».

Doper l’Agence de défense. L'Espagne considère que « l'Agence doit faire des progrès dans tous les domaines d'activité telles que la planification des capacités, la coopération en matière de technologie et la recherche, et la définition et le lancement de programmes de collaboration ». Le moment est propice également pour « analyser la situation actuelle en matière d’industrie de défense européenne », pour assurer une « réévaluation de ses relations avec l'AED ».

3. L'approche globale dans la réponse aux crises

Formation pilotes d’hélicoptères et IED. La présidence espagnole veut approfondir le travail entamé par la présidence suédoise en matière de gestion et résolution de crises, en favorisant une synergie entre moyens civils et militaires. « Au cours du premier semestre 2010 L'Espagne essaiera de faire avancer cette question. Notamment sur la formation des équipages d'hélicoptères ». Et la Ministre de citer l’exercice AZOR 2009, un exercice d'entraînement de vol en zone de chaleur. Il est vrai que l’Espagne a un avantage, géographique et météorologique, permettant de combiner les deux terrains d’entraînement extrêmes (vol en désert et vol de montagne). Un exercice aura lieu au mois de Juin au Centre de Formation "San Gregorio" dans les Pyrénées (lire aussi : La formation des pilotes d'hélicoptères se fera en 2010).

Autre exemple de synergie : dans le domaine des engins explosifs improvisés. L’Espagne propose un double usage UE-OTAN, de son Centre d'Excellence C-IED à Hoyo de Manzanares, pour une formation aux techniques de la désactivation.

Objectifs généraux. Dans la lignée de la déclaration sur le renforcement de la PESD adoptée par le Conseil européen en décembre 2008, l’Espagne veut aussi: « améliorer la projection de forces dans les opérations, renforcer la collecte d'informations et de renseignement spatial; augmenter la protection de la force et l'efficacité dans les opérations; améliorer l'interopérabilité et la capacité à travailler ensemble ».

Coopération maritime. Pour l’Espagne, le domaine maritime est un excellent exemple de la façon dont la politique de sécurité peut progresser « au bénéfice de tous les citoyens ». Pour cette raison, elle entend renforcer les synergies et les opportunités entre les deux principales politiques européennes - PeSDC et politique maritime intégrée de la Commission -.

Coopération Otan-UE. L’Espagne envisage également « différentes possibilités d'améliorer le cadre de la coopération technique entre les deux organisations lorsqu’elles agissent dans le même théâtre ».

Les opérations

Opération Althea Bosnie : phase de réduction, la présidence espagnole aura comme tâche de faciliter la transition de la mission Althea en Bosnie-Herzégovine vers une mission non-exécutive, de dimension plus réduite que l’opération militaire en cours. Cette nouvelle mission contribuera « à former les forces armées bosniaques et conseiller les autorités de la défense du pays » et pourrait être mise en place durant « au cours du semestre de notre présidence». « Si c’est le cas, l’Espagne s’engage à apporter une contribution importante des effectifs, un pourcentage similaire à celui que nous avons maintenant dans ALTHEA » (NB : l’Espagne est un des derniers pays européens à entretenir un contingent de plusieurs centaines d’hommes dans Althea après les retraits français et britanniques et avant les retraits italiens et bulgares).

Opération Atalanta pirates, plus robuste. Pour les Espagnols, la mission majeure demeure l’opération Atalanta, à tous points de vue – militaire (engagements de plusieurs frégates), politique (sensibilité du sujet), économique, philosophique et … médiatique. Certes la ministre de la Défense appuie la reconduction de l’opération EUNAVFOR Atalanta et l'ajout d'une disposition qui permet « d’intensifier ses actions contre la pêche illégale et à soutenir les autorités somaliennes pour leur permettre d'exercer un meilleur contrôle sur ses eaux territoriales » (lire : La prolongation d'Atalanta formalisée en décembre, les modifications...). Mais il ne faut pas se « détourner du mandat de base » pour la ministre espagnole. L’essentiel ne semble donc pas être là pour l’Espagne. Pour Carme Chacon, l’opération Atalanta peut encore s’améliorer. « L'opération ATALANTA peut et doit encore être plus efficace ». Elle prône ainsi que « les moyens sont réorientés comme une priorité vers la réduction de l'impunité des pirates dans leurs ports et des points de livraison. » « L'impunité dont jouit les pirates sur son territoire est fondée par le manque de capacité du Gouvernement fédéral de transition de la Somalie pour patrouiller dans ses eaux territoriales et arrêter les pirates. » (lire : L'opération Atalanta... pas assez efficace pour les Espagnols). Carme Chacon s’appuie sur l’Action commune pour justifier cet élargissement. « Avec l’appui des unités navales et aériennes, nous devons intensifier la surveillance et les opérations de contrôle et d'interdiction dans les ports et autres points d'embarquement de la piraterie en Somalie. Nous avons également besoin de renforcer les mesures contre les navires-mère qui permettent aux pirates d’aller au très au large, à plus d'un millier de miles de la côte somalienne ».

Opération Somalie : approche globale. L’Espagne soutient  une « stratégie à moyen terme pour soutenir le processus politique en Somalie sous les auspices de l'ONU ». Les capacités des « forces de sécurité somaliennes devraient être renforcées ainsi que les programmes de coopération au développement qui offrent des moyens de subsistance alternatifs à ceux qui vivent aujourd'hui, de façon très rentable, de la criminalité et l'extorsion ». L’Espagne, a confirmé la Ministre, est « disposée à assumer le rôle de nation-cadre dans la nouvelle mission (européenne pour contribuer à la formation des forces de sécurité somaliennes) et à y contribuer avec un nombre important d'instructeurs ».

Deux conférences : sur la piraterie, sur la Somalie. Durant sa présidence, le ministère de la Défense envisage d’organiser un colloque de l'Union européenne sur la piraterie, réunissant tous les acteurs potentiels. L’Espagne a également proposé la tenue d'une « conférence internationale sur la Somalie sous les auspices de l'ONU, pour (avoir) une perspective globale » : soutien au processus de paix, augmentation des financements de la coopération au développement, renforcement de la sécurité en Somalie et les pays de la région pour éradiquer totalement la piraterie de ces eaux. « Si nous ne faisons pas cela, nous devrons prolonger indéfiniment l'opération maritime. » explique Carme Chacon.

Deux critères de participation

• le premier, d'ordre industriel : « procéder plus intensivement au développement de ses capacités de défense ». Celles-ci sont obtenues soit par 1) le développement de ses contributions nationales, la participation à des forces multinationales, aux principaux programmes européens d'équipement et à l'activité de l'Agence européenne de défense.

• le second, d'ordre opérationnel : « avoir la capacité de fournir, au plus tard en 2010, soit à titre national, soit comme composante de groupes multinationaux de forces, des unités de combat ciblées pour les missions envisagées, configurées sur le plan tactique comme un groupement tactique » (avec les éléments de soutien, y compris le transport et la logistique, capables d'entreprendre, dans un délai de 5 à 30 jours, des missions visées à l'article 43, du traité sur l'Union européenne en particulier pour répondre à des demandes de l'Organisation des Nations unies, et soutenables pour une période initiale de 30 jours, prorogeable jusqu'au moins 120 jours).

Cette coopération est ouverte à tout État membre.

Procédure. Chaque Etat voulant participer à cette coopération le notifie au Haut représentant. La décision de mise en place de la coopération est prise dans les trois mois. Un Etat membre peut décider ultérieurement de la rejoindre.

Modalités de décision. La décision de création, comme celle d’admettre ou de suspendre des membres, sont prises à la majorité qualifiée. En revanche, à l’intérieur de cette coopération, les décisions doivent être prises à l’unanimité.

Les États membres qui participent à la coopération structurée permanente s'engagent à atteindre certains objectifs

- budgétaire = coopérer, dès l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, en vue d'atteindre des objectifs agréés concernant le niveau des dépenses d'investissement en matière d'équipements de défense, et à réexaminer régulièrement ces objectifs à la lumière de l'environnement de sécurité et des responsabilités internationales de l'Union;

- équipements = rapprocher, dans la mesure du possible, leurs outils de défense, notamment en harmonisant l'identification des besoins militaires, en mettant en commun et, le cas échéant, en spécialisant leurs moyens et capacités de défense, ainsi qu'en encourageant la coopération dans les domaines de la formation et de la logistique;

- opérationnel = prendre des mesures concrètes pour renforcer la disponibilité, l'interopérabilité, la flexibilité et la capacité de déploiement de leurs forces, notamment en identifiant des objectifs communs en matière de projection de forces, y compris en réexaminant, éventuellement, leurs procédures de décision nationales.

- capacitaire = coopérer afin de s'assurer qu'ils prennent les mesures nécessaires pour combler, y compris par des approches multinationales et sans préjudice des engagements les concernant au sein de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, les lacunes constatées dans le cadre du "Mécanisme de développement des capacités".

- industriel = participer, le cas échéant, au développement de programmes communs ou européens d'équipements majeurs dans le cadre de l'Agence européenne de défense.

C'est l'Agence européenne de défense qui est chargée de vérifier que les critères sont remplis. « Elle contribue à l'évaluation régulière des contributions des États membres participants en matière de capacités, en particulier des contributions fournies suivant les critères qui seront établis, entre autres, sur la base de l'article 2, et en fait rapport au moins une fois par an. L'évaluation peut servir de base aux recommandations et aux décisions du Conseil adoptées conformément à l'article 46 du traité sur l'Union européenne.

(Analyse) Quand on défend l’approfondissement l’Union européenne, il est de bon ton de dire que la majorité qualifiée est un signe de progrès et que l’unanimité est un signe de régression. Je suis prêt de partager cet avis pour tous les sujets d'ordre économique et social. Mais, après quelques années de pratique de la PESC/PESD (politique étrangère, politique de défense), ce propos mériterait d’être nuancé pour ce domaine.

Défense et illustration de l'unanimité. Autant, en effet, en matière fiscale, l’unanimité est source de retard — tout simplement car, d’un côté, nous avons un marché unifié, de l’autre, une fiscalité morcelée qui favorise ainsi la concurrence déloyale — ; autant, en matière de politique étrangère, nous sommes dans une situation différente. Car les Etats européens n'ont ni une histoire ni une géographie ni une dimension politique communes. Les histoires des pays sont si différentes, si morcelées, qu’il est difficile d’imposer une règle de majorité qualifiée sur certaines questions tenant à l’identité nationale ou la politique étrangère. C’est ainsi qu’aucune règle de majorité n’est satisfaisante dans ces matières. Un Etat si petit, soit-il, a le droit de refuser de céder quand des raisons stratégiques, d’identité nationale forte sont présentes.

Le danger de la majorité qualifiée. Si l’intervention américaine en Iraq avait eu lieu non pas en 2003 mais en 2004, quand les nouveaux Etats membres de l’Est étaient présents, une majorité qualifiée aurait pu se dessiner en faveur de l’intervention, au risque de provoquer une crise encore plus grave au sein des 15 ou des 27.

Autre exemple : l’entrée de la Macédoine dans l’Union européenne est pour la Grèce un problème d’identité national, s’estimant héritier de la Macédoine d’Alexandre. On peut gauser cet aspect, historique. Il ne peut cependant être nié. Et tous les Grecs le partagent. Peut-on passer sur le corps de la Grèce et lui imposer ce changement ? Poser la question donne la réponse...

Dernier exemple, très actuel : la crise au Moyen-Orient et la résolution du conflit israélo-palestinien. D’une république Tchèque pro-israélienne à une Espagne ou une Autriche plus pro-arabe, les positions des différents Etats membres couvrent toute la palette possible des opinions. Au point que l’UE pourrait apparaître comme un interlocuteur adapté. Si le poids de l’UE demeure, dans la région, pourtant mineur, ce n'est pas tant à cause des modalités du choix de la décision ou des divergences d’intérêt mais à l'absence ou la limitation des moyens de pression sur chacun des interlocuteurs (et au poids traditionnel des Etats-Unis dans la région que les 27 n'entendent pas contester).

Un remède à l'unanimité : la pratique de l'abstention constructive. La règle d’unanimité, si elle a causé des ravages dans le passé, fonctionne bien aujourd’hui. Elle oblige ainsi à la recherche du consensus, à durcir ou assouplir une position, pour tenir compte des intérêts de chacun. Des Etats qui ne sont pas foncièrement d’accord avec une opération extérieure ou une position, l’expriment éventuellement mais ne bloquent pas la mécanique décisionnelle.

Premier exemple : l’opération militaire au Tchad. Ce n’est pas un secret que l’Allemagne n’était pas follement enthousiaste de cette opération. Elle ne l’a pas pour autant bloquée.

Idem pour la mission Eulex au Kosovo, plusieurs Etats, comme l’Espagne ou Chypre, étaient opposés à la reconnaissance de cette ancienne province de Serbie, pour des raisons à la fois nationales et idéologiques. Ils ne se sont pour autant pas opposés à la mise en place d’une mission « Etat de droit » dans ce pays (NB : le nom même de la mission est cependant suffisamment éloquent pour se passer de commentaires sur la façon dont l’UE appréhende ce nouveau bout de territoire…).

Enfin, ce devrait être le cas, cette semaine, avec l'adoption de l'opération d'entraînement des soldats somaliens. Certains Etats demeurent réticents (la Belgique notamment). Mais le premier feu vert devrait être donné mardi (article à suivre).

Il y a des ratés" cependant... On a un exemple récent : la situation au Kivu en RDC où l’unanimité a bloqué l’envoi d’une opération. Il n’est pas dit non plus qu’une majorité aurait pu être réunie : de nombreux pays membres étaient très réticents et même entre spécialistes militaires ou civils du dossier, les avis divergeaient (lire sur ce point l’interview du général Bentegeat).

L'unanimité, une source de force ? On assimile aussi la règle de la majorité comme la possibilité de donner plus de force à l’UE. Or, c’est parfois le contraire qui se passe. L’unanimité force, parfois, à avoir une position plus forte. Exemple : au moment de la crise russo-géorgienne en 2008, si on était passé à un vote à majorité, la position de l’UE sur la Géorgie aurait-elle été aussi sévère sur la Russie ? Non ! C’est parce que certains Etats (Baltes surtout, Pologne, Suède et Royaume-Uni dans une moindre mesure) ont exigé, estimant que leur politique étrangère était celle-là, qu’il fallait être intransigeant avec la Russie, alors que certains Etats (Italie, Allemagne en tête) étaient plutôt coulants.

Des aménagements pourtant nécessaires. Pour autant, certains aménagements à cette règle d’unanimité devraient être rendus possibles par une pratique souple de la coopération renforcée ou de la coopération structurée permanente. Nous aurions alors l’unanimité dure et l’unanimité souple qui puisse permettre à un petit groupe d’agir sur la question.

(NGV)